Dictamen N° 42679

Texto del dictamen

N° 42.679       Fecha: 09-VI-2016

Don Jorge Volochinsky Weinstein, en representación de doña Natalia Castillo Villarroel, médico cirujano y becaria del Programa de Formación de Médicos Especialistas en la Atención Primaria en el Sistema Público de Atención de Salud, solicita la reconsideración del dictamen N° 65.651, de 2013, de esta procedencia.
Argumenta que de conformidad a los actos administrativos que cita y que dieron origen a dicho programa, este tenía una duración de 6 años, lapso en el cual los profesionales se desempeñarían en municipalidades, alternando dicha labor con períodos de formación de especialidades.
Sin embargo, el anotado dictamen concluyó que los beneficiarios de ese programa debían realizar un período asistencial obligatorio equivalente al doble de la duración de la beca, lo que implicaba que dicho plan tendría una duración total de 9 años, cuestión que estima improcedente por cuanto su representada, encontrándose de buena fe, adquirió derechos a partir de los actos administrativos que singulariza.
Agrega que la potestad invalidatoria de la Administración tiene como límite el principio de confianza de los particulares en la actuación legítima de sus órganos, tal como ha sido recogido por los dictámenes de este origen que cita, por lo que debe reconsiderarse el anotado pronunciamiento.
Además, reclama en contra del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, ente que no respondió una solicitud sobre el particular realizada en noviembre de 2015.
Requerida de informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales expuso que no procede reconsiderar el dictamen de la especie, toda vez que la exigencia de un periodo asistencial obligatorio equivalente al doble del tiempo de formación es una exigencia legal que existía con anterioridad a la creación del programa.
Añadió que precisamente en virtud del principio de confianza legítima de los particulares en la actuación de la Administración y con el objeto de no vulnerar los derechos que los profesionales habían adquirido de buena fe, esta Entidad de Control reconoció la formación que otorgaba un programa creado al margen de la legalidad.
Por su parte, el Servicio de Salud Metropolitano Occidente informó sobre el particular, antecedente que se tuvo a la vista para resolver la consulta de que se trata. 
Como cuestión previa, es necesario recordar que el aludido dictamen N° 65.651, de 2013, se refirió en detalle al “Programa de Formación de Médicos Especialistas en la Atención Primaria en el Sistema Público de Atención de Salud”, aprobado por la Subsecretaría de Redes Asistenciales, y advirtió, en lo pertinente, que aquel no se ajustaba a la normativa legal que regula la materia, toda vez que entre otros vicios, permitía acceder a becas de especialización como profesionales funcionarios a personas que no cumplían con los requisitos para ello.
Añade ese pronunciamiento que sin perjuicio de lo anterior, dado que los profesionales funcionarios que habían accedido al programa ya se encontraban cursando su especialización como becarios, correspondía aplicarles el estatuto jurídico de estos, por lo que inequívocamente estaban sujetos a la obligación de desempeñarse en los pertinentes servicios de salud por un lapso equivalente al doble de la duración de la beca.
Agrega asimismo que considerando que el programa duraba seis años, de los cuales tres eran de estudios de especialización y otros tres de trabajo en consultorio, se ajustaba a derecho la modificación de aquel en orden a exigir un periodo asistencial de tres años al finalizar la etapa de formación, con la cual se completa el duplo exigido por la normativa aplicable, lo que resultaba aplicable a todos los que cursaban sus especialidades bajo ese programa a la data del dictamen.
Sobre la materia, conviene recordar que el artículo 10 de la ley N° 19.664, reconoce a los profesionales funcionarios que ingresaron a la etapa de destinación y formación a través del proceso de selección que indica, el derecho a acceder a programas de especialización mediante comisiones de servicio, mientras que su artículo 11 previene que quienes se integraron a esa etapa por contratación directa pueden obtener dicho beneficio en los términos del artículo 43 de la ley N° 15.076, esto es, por medio de una beca. 
Luego, el artículo 12 de la ley N° 19.664 prescribe que los profesionales funcionarios que accedan a programas de especialización financiados por las entidades empleadoras o por el Ministerio de Salud tendrán la obligación de desempeñarse en los organismos a que pertenecen, a lo menos, por un tiempo similar al de duración de los programas. 
A su turno, el artículo 17 del decreto    N° 507, de 1990, del Ministerio de Salud, reglamento de becarios, preceptúa que “El término de la beca, implica el compromiso u obligación por parte del becario de efectuar una fase asistencial a continuación del período formativo, en calidad de funcionario, en algún establecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud por un lapso igual al doble del de duración de la beca”.
En el mismo orden de ideas, el artículo 18 del decreto N° 91, de 2001, del Ministerio de Salud, reglamento sobre acceso y condiciones de permanencia en programas de especialización a que se refiere la ley N° 19.664, consigna que los profesionales funcionarios que no han ingresado a través del proceso de selección del artículo 8° de esa ley que accedan a programas de especialización como becarios, tendrán la obligación de desempeñarse por un tiempo equivalente al doble del periodo de duración de los programas. 
De la preceptiva previamente reseñada se advierte, tal como indicó el dictamen cuya reconsideración se solicita, que la exigencia de realizar un periodo asistencial obligatorio a continuación de la etapa de formación es un deber que nace de la propia ley N° 19.664, y que los dos textos reglamentarios antes citados señalan que, para el caso de los becarios, aquella fase tiene una duración igual al doble del periodo de formación. Lo anterior se ve reafirmado considerando además que dicha normativa se encontraba vigente al momento en que la ocurrente accedió al referido programa de formación.
En este sentido, es necesario recordar que no es posible que un acto administrativo de menor jerarquía normativa, como la resolución exenta de la Subsecretaría de Redes Asistenciales que aprobó el programa de formación al cual ingresó la becaria interesada, pueda dejar sin efecto la obligación que contempla expresamente la ley, que se presume conocida por todos, y cuya ignorancia no puede ser alegada después de su entrada en vigencia, de conformidad al artículo 8° del Código Civil. Por lo demás, se debe tener presente que la exigencia de devolución es inherente al régimen de becas consagrado en la legislación.
Ahora bien, en relación a los dictámenes de esta procedencia que cita el recurrente y que se refieren a la confianza de los particulares en la actuación legítima de los órganos de la Administración, es necesario precisar que aquellos trataron situaciones jurídicas consolidadas al amparo de conductas de los órganos respectivos que se verificaron al margen de la legalidad y que no era posible corregir sin afectar gravemente sus derechos.
Sin embargo, de los antecedentes tenidos a la vista por esta Entidad Fiscalizadora -particularmente los sucesivos convenios celebrados entre el Servicio de Salud Metropolitano Occidente y la Municipalidad de Lo Prado-, aparece que el programa que dio lugar al dictamen cuya reconsideración se solicita, está estructurado en anualidades, lo que permitía subsanar la irregularidad que aquel contemplaba, a saber, la no existencia de un periodo asistencial obligatorio a continuación de la etapa de formación.
En este sentido, no resulta procedente la aplicación del anotado principio a una situación que por su propia naturaleza no se encontraba consolidada y, por ende, permite reparar el vicio en que se incurrió, toda vez que los beneficiarios del mencionado programa podían cumplir su periodo asistencial obligatorio, como contrapartida a la beca recibida.
A mayor abundamiento, el criterio contenido en el antedicho dictamen N° 65.651, de 2013, de este origen, fue utilizado precisamente para reconocer la formación que el programa otorgaba, a pesar de sus irregularidades.
Por estas razones, no es posible aplicar el criterio ni las conclusiones contenidas en los dictámenes citados por el ocurrente.
Finalmente, en relación a la falta de respuesta del Servicio de Salud Metropolitano Occidente a la solicitud efectuada por la recurrente, es necesario recordar que el derecho de petición, consagrado en el N° 14 del artículo 19 de la Constitución Política, impone a los entes públicos la obligación de responder las solicitudes de los particulares, dándose debido y oportuno conocimiento al peticionario de la respectiva respuesta, la que por razones de certeza y buena técnica administrativa debe constar por escrito, según se ha precisado por la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 21.890 y 31.978, ambos  de 2015, de este Órgano de Control. 
Por ello, ese servicio deberá informar a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Entidad de Control, en un plazo de diez días contados desde la notificación del presente oficio, las medidas adoptadas con ocasión de la petición que el recurrente señala aún no se ha respondido. 
Por todo lo expuesto, no procede reconsiderar del dictamen N° 65.651, de 2013, de esta Entidad de Control, ni innovar en la situación planteada.
Transcríbase al recurrente y a la Subsecretaría de Redes Asistenciales.
Saluda atentamente a Ud. 


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República