Dictamen N° 38601

Texto del dictamen

N° 38.601       Fecha: 24-V-2016
Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Loreto Canales Massó, Presidenta de la Confederación Nacional de Asociaciones de Funcionarias y Funcionarios de Atención Primaria de Salud Municipalizada, en representación de la Asociación de Funcionarios de Nivel Primario de Atención de Salud de la Comuna de Pedro Aguirre Cerda, reclamando en contra de la decisión del municipio de ordenar a los funcionarios el reintegro de las sumas percibidas en razón del “Programa de Apoyo a Buenas Prácticas en el Modelo de Atención de Salud Integral Familiar y Comunitario en la Atención Primaria”, pues según señala, el fundamento dado por el ente comunal a tal resolución correspondería al dictamen N° 78.164, de 2015, que no les resultaría aplicable, toda vez que este se refiere a un programa distinto, específicamente al de “Consultorios de Excelencia en Atención Primaria”.
Requerido su informe, el ente edilicio señaló, en síntesis, que con fecha 25 de junio de 2015 suscribió un convenio con el Servicio de Salud Metropolitano Sur, para el financiamiento del “Programa de Apoyo a Buenas Prácticas en el Modelo de Atención de Salud Integral Familiar y Comunitario en la Atención Primaria”, el que originalmente contemplaba una bonificación para los funcionarios de los establecimientos de atención primaria de salud, lo que fue posteriormente modificado, destinando todos los recursos a un plan de mejora continua.  Ello, según expresa, tuvo su origen en el oficio N° 3.469, de 2015, de la Subsecretaria de Redes Asistenciales, mediante el cual dicho organismo hizo extensivas las conclusiones del dictamen N° 78.164, de 2015, a este programa.
Como cuestión previa, es conveniente anotar que el precitado dictamen N° 78.164, de 2015, expresó, que las remuneraciones de los funcionarios de los organismos que integran la Administración Pública son materia del dominio o reserva legal, pudiendo acceder a aquéllas en virtud de una norma expresa de ese rango; que las entidades públicas deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley y que, en el orden financiero, han de atenerse a las disposiciones que regulan los egresos, concluyendo que no se ajusta a derecho el analizado “Programa Consultorios de Excelencia en Atención Primaria”, en cuanto establece una retribución pecuniaria para el personal de salud municipal que se desempeñe en tales establecimientos. 
Ahora bien, de los antecedentes examinados en esta oportunidad, aparece que el Ministerio de Salud a través de la resolución exenta N° 1.263, de 12 de diciembre de 2014, aprobó el “Programa de Apoyo a Buenas Prácticas en el Modelo de Atención de Salud Integral Familiar y Comunitario en la Atención Primaria”, cuyo objetivo era constituir una herramienta de mejora continua del quehacer de los equipos de salud mediante la entrega de recursos financieros, de los cuales un 40% se destinaría a bonificar por una sola vez a los funcionarios del establecimiento en que se desarrollara la buena práctica.
Ahora bien, los recursos a través de los cuales fue financiado el referido programa, son los previstos en la partida 16, capítulo 02, programa 02 de Atención Primaria, de la Ley N° 20.798, de 2015, asociado al subtitulo 24 03 298 de “transferencias corrientes a otras entidades pública”, contemplado en la partida 16, capítulo 44 del mismo cuerpo normativo.
En tanto, de acuerdo con lo indicado en la glosa 02 de la mencionada asignación, esta contempla recursos para el financiamiento previsto en los artículos 49 y 56 de la ley N° 19.378, para la aplicación de las leyes N°s. 19.813, 20.157 y 20.250, y para iniciativas extraordinarias de capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios a que se refiere. 
Enseguida, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 63, N° 14, en relación con el artículo 65, inciso cuarto, N° 4, ambos de la Constitución Política, el otorgamiento y la modificación de remuneraciones, rentas y cualquiera otra clase de emolumentos o beneficios al personal de la Administración Pública, es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. 
Luego, la ley N° 19.378, en su artículo 23, establece que solamente constituyen remuneración: letra a), el Sueldo Base; letra b), la Asignación de Atención Primaria Municipal y, letra c), las demás asignaciones, que constituyen los incrementos a que se tiene derecho en consideración a la naturaleza de las funciones o acciones de atención primaria de salud a desarrollar, a las peculiares características del establecimiento en que se labora y a la evaluación del desempeño funcionario, cuales son, las asignaciones por responsabilidad directiva, por desempeño en condiciones difíciles, de zona y de mérito. 
Así las cosas, resulta dable indicar que la bonificación entregada a los funcionarios en razón del “Programa de Apoyo a Buenas Prácticas en el Modelo de Atención de Salud Integral Familiar y Comunitario en la Atención Primaria”, no se encuentra contemplada de manera específica en norma alguna de rango legal, de manera tal que, en definitiva, lo que se efectuó fue la entrega de un beneficio pecuniario que fue creado por el propio programa. 
Puntualizado lo anterior, es menester recordar que conforme al principio de legalidad del gasto público contemplado en los artículos 6°, 7° y 100 de la Carta Fundamental; 2° y 5° de la ley N° 18.575; 56 de la ley N° 10.336; y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, los servicios públicos solo pueden efectuar aquellos desembolsos a que estén autorizados por la ley, razón por la cual no resulta ajustado a derecho que a través de un programa como el analizado se establezca una retribución pecuniaria para el personal de salud.
Concordante con lo anterior, resulta ajustada a derecho la determinación del municipio de ordenar la restitución de lo percibido por este concepto por los funcionarios de los establecimientos de atención primaria de la comuna, resultando plenamente aplicable en la especie el criterio contenido en el dictamen N° 78.164, de 2015.
Lo señalado es sin perjuicio, por cierto, del derecho de las interesados a solicitar, en virtud de lo establecido en el artículo 67, inciso cuarto, de la ley N° 10.336, que el Contralor General, por resolución fundada, les libere total o parcialmente de la restitución de los beneficios pecuniarios recibidos indebidamente si, a su juicio, hubiere habido buena fe o justa causa de error. 
Transcríbase a la Subsecretaría de Redes Asistenciales, al Servicio de Salud Metropolitano Sur, a la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. 
Saluda atentamente a Ud.

Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República