Dictamen N° 27754

Texto del dictamen

N° 27.754 Fecha: 14-IV-2016
Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Peñalolén solicitando la reconsideración del Informe Final N° 618, de 2015, sobre auditoría a las contrataciones a honorarios con cargo a la cuenta presupuestaria 21.04.004 efectuada en esa entidad edilicia, en cuanto a las observaciones relativas a que las labores realizadas por el personal vinculado bajo esa modalidad para desempeñarse en programas comunitarios, corresponderían a labores de gestión interna del municipio y a asesores y secretarias de los concejales de la comuna, y a la relación de parentesco de funcionario que indica; por las razones que serán detalladas en el presente oficio.
En primer lugar, el citado municipio solicita la reconsideración del título II, “Examen de la Materia Auditada”, punto N° 7, “Honorarios por prestaciones de servicios en programas comunitarios, que no cumplen con las condiciones establecidas en el decreto N° 854 de 2004, del Ministerio de Hacienda”, acápite 7.2, “Labores correspondientes a la gestión interna municipal”, del aludido informe final, el cual observó que la entidad edilicia contrató diversos servidores durante el año 2015 para desarrollar tareas propias de la administración interna.
Al respecto, la mencionada entidad edilicia expone, en síntesis, que los contratos observados por este Órgano de Fiscalización no se encuentran vigentes por lo que no es factible subsanarlos, agregando que, a su entender, el fundamento de la observación sería equivocado, dado que la afirmación en orden a que las labores que serían propias de la administración interna de la entidad edilicia se funda en la distribución de tareas que fija para cada unidad el reglamento interno de ese órgano comunal, el cual fue dictado con posterioridad a la data de los acuerdos de voluntades objetados. Solicita además, que en el evento que este Órgano Contralor no estime pertinente darla por subsanada, se aplique igual criterio al utilizado tratándose de otros municipios que fueron objeto de la misma auditoría, a los que no se les requirió la instrucción de un proceso disciplinario.
Sobre el particular, el decreto  N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda -que Determina Clasificaciones Presupuestarias-, prevé que las prestaciones de servicios en programas comunitarios “Comprende la contratación de personas naturales sobre la base de honorarios, para la prestación de servicios ocasionales y/o transitorios, ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades, que estén directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia”.
Como es posible advertir, los gastos comprendidos en el aludido ítem son aquellos que derivan de las contrataciones a honorarios de personas naturales que tengan por objeto la prestación de servicios que reúnan las siguientes características: a) que sean ocasionales y/o transitorios; b) que sean ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades y c) que se encuentren directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia, ejecutados en cumplimiento de las funciones previstas en el artículo 4° de la ley  N° 18.695 (aplica dictamen N° 31.394, de 2012).
De esta manera, y en lo que concierne a la presentación en estudio, que los servicios contratados sean ajenos a la gestión administrativa interna de la municipalidad implica que los contratos a honorarios cuyos desembolsos se efectúen con cargo a la referida asignación 004, no pueden tratarse de aquellos a que se refiere el artículo 4° de la ley N° 18.883, por lo que estos acuerdos no podrán significar en modo alguno cubrir posibles carencias de personal en las entidades edilicias para cumplir las funciones regulares propias de su gestión (aplica dictamen N° 60.469, de 2008). 
Ahora bien, en la especie, de conformidad con la documentación acompañada en esta oportunidad por la entidad edilicia, en especial, el reglamento interno que fija su estructura y organización, se verifica que dicho cuerpo normativo fue dictado con posterioridad a la data de las contrataciones objetadas, por lo que no correspondió que en el citado Informe Final N° 618, de 2015, se hayan cotejado las labores contenidas en los acuerdos de voluntades con las funciones de cada unidad descritas en ese texto regulatorio.
Sin perjuicio de lo anterior, el órgano comunal no acompaña antecedentes que permitan desvirtuar lo afirmado por el anotado informe final en orden a que la naturaleza de las labores realizadas por los servidores corresponden a tareas propias del mismo, conforme a lo dispuesto en los artículos 3° y 4° de la ley N° 18.695, según se desprende del anexo N° 8 del instrumento en estudio, entre otras, “Aseo dependencias municipales”; “Encargada de atención de público, trabajos administrativos tales como: estadísticas, informes, registro de datos, archivo, información y resolución de dudas y consultas, manejo de bases de datos de rutas u de otro tipo. Encuestaje en terreno”, “Arquitecto de apoyo, atención primera línea unidad atención público DOM y arquitecto de apoyo en la revisión de expedientes”; por lo que se mantiene la objeción de la especie, debiendo ese municipio ajustarse, en lo sucesivo, al ordenamiento que rige este tipo de acuerdos, de manera que se evite la reiteración de la falta aludida.
Por otra parte, en cuanto a la solicitud de esa entidad edilicia de que se levante la instrucción de iniciar un proceso disciplinario por dichos hechos, en atención a que en otros municipios que fueron objeto de la misma auditoría no se les requirió, es dable recordar que el mencionado informe final, instruyó a ese órgano comunal que incorporara esta materia en el procedimiento disciplinario que ya había sido ordenado incoar en el acápite 6.4, “Relación de parentesco”, del anotado instrumento de fiscalización, con el objeto de determinar eventuales responsabilidades administrativas de los funcionarios que hayan intervenido en las contrataciones a honorarios para labores propias de la gestión municipal.
Al respecto, es del caso señalar que dada la entidad y gravedad de los hechos constados por este Organismo de Control en la fiscalización de que se trata se adoptó dicha decisión, sin que la municipalidad haya adjuntado nuevos antecedentes sobre este punto que permitan levantar la referida instrucción, por lo que se desestima tal petición.
En segundo lugar, la Municipalidad de Peñalolén solicita la reconsideración del título III, “Examen de Cuentas”, punto N° 1, “Gastos improcedentes por concepto de honorarios pagados a asesores y secretarias de los concejales”, del aludido informe final, el cual observó que la entidad edilicia contrató dichas labores en forma exclusiva para los ediles que indica, lo que se aparta de lo señalado en la jurisprudencia administrativa vigente a la época de las contrataciones en cuestión. 
La mencionada entidad edilicia expone, en síntesis, en esta ocasión, que no es efectivo que se haya contratado secretarias y asesores exclusivos para cada edil, limitándose a hacer entrega al concejo municipal, como órgano colegiado, de los medios para el cumplimiento de sus funciones legales, lo que se ajustaría a los criterios jurisprudenciales de esta Contraloría General.
Añade, que los servicios fueron efectivamente prestados por los contratados por lo que procedería, a su entender, el gasto que ello irrogó, haciendo presente, que mediante la incorporación del artículo 92 bis a la ley N° 18.695, se estableció expresamente que la municipalidad está obligada a proveer no sólo al concejo, sino a los concejales, de tales medios.
Finalmente, indica que en virtud de lo indicado por esta Entidad de Fiscalización en el dictamen N° 5.500, de 2016, el artículo 92 bis de la ley N° 18.695, se admite que las municipalidades entreguen a los ediles los medios personales para el cumplimiento de sus tareas, por lo que su contratación se ajustó a derecho. 
Sobre el particular, cabe recordar que la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Fiscalización, contenida en los dictámenes N°s. 34.231 y 86.519, ambos de 2015, en vigencia durante el período auditado a la municipalidad y hasta la data de emisión del dictamen N° 5.500, de 2016, concluía que la expresión “medios de apoyo, útiles y apropiados” a que alude el inciso primero del artículo 92 bis de la ley N° 18.695, no incluía los recursos humanos, de manera que las entidades edilicias no se encontraban autorizadas para dotar de aquellos al concejo o a los ediles individualmente considerados.
Ahora bien, el aludido dictamen N° 5.500, de 2016, dejó sin efecto el criterio anteriormente expuesto y precisó -por las razones que en él se explicitan-, que la intención del legislador fue la de permitir que el municipio, en concordancia con su disponibilidad financiera, pudiese dotar de medios materiales y personales al mencionado órgano pluripersonal y a los concejales.
No obstante, es del caso recordar que si bien el citado dictamen N° 5.500, de 2016, reconsideró en los términos antes expuestos la jurisprudencia administrativa sobre la materia, su aplicación se extiende exclusivamente a la facultad de la entidad edilicia de contratar personal en ejercicio de la atribución contenida en el mencionado artículo 92 bis, para lo cual el órgano comunal deberá observar los requisitos establecidos en la aludida disposición, esto es, que los medios personales sean proporcionados para el cumplimiento de los fines institucionales, de conformidad con su disponibilidad financiera, fijados en la primera sesión ordinaria del cuerpo colegiado y debiendo el acuerdo que los determine, formar parte del reglamento interno de la municipalidad y ser publicado en su página web.
Enseguida, el aludido pronunciamiento, aplicando la jurisprudencia administrativa sobre la materia, precisó que no procede que dicho personal sea contratado con cargo al ítem 21.04.004, “Prestaciones de Servicios en Programas Comunitarios”, puesto que este, tal como indica el aludido decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda -que Determina Clasificaciones Presupuestarias-, comprende la contratación de personas naturales para la prestación de servicios ocasionales y/o transitorios, ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades, que estén directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia, requisitos que no se cumplen por el recurso humano que el municipio destine como medio de apoyo para los concejales.
En dicho contexto, y dado que en la especie la Municipalidad de Peñalolén dispuso la realización de tareas propias de secretarios y asesores de concejales a los servidores contratados a honorarios, imputándose el gasto al aludido ítem 21.04.004, lo que, como se señaló precedentemente, es improcedente, se debe mantener la referida observación. 
Por último, respecto de la objeción contenida en el título II, “Examen de la Materia Auditada”, punto N° 6, “Inhabilidades”, acápite 7.2, “Relación de parentesco”, relativa a que se habría configurado la inhabilidad por parentesco para ingresar a la Administración del Estado del señor Juan Urra Silva, quien fue contratado en calidad de asesor del concejo municipal y, además, es padre de don Juan Urra Rossi, concejal de la Municipalidad de Peñalolén, esa entidad edilicia solicita se deje sin efecto dado que se puso término a la contratación del señor Urra Silva. 
Al respecto, es del caso indicar que tal como se señalara en el informe cuya reconsideración se requiere, no obstante la medida adoptada y acreditada por esa jefatura, la observación expresada debe ser mantenida, debido a que ésta corresponde a un hecho consolidado, no susceptible de ser regularizado.
Transcríbase a la Subdivisión de Auditoría e Inspección de la División de Municipalidades y a la Unidad de Seguimiento de la Fiscalía, ambas de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República