Dictamen N° 26936

Texto del dictamen

N° 26.936 Fecha: 11-IV-2016

Se han dirigido a esta Contraloría General las señoras Lina Huenchuleo Caniuqueo, Iris Baschmann Ibáñez, Luzmira Cárdenas Mateluna, Jessica Soto Eastman, Magaly Rayo Gómez, Gloria Calderón Morales, Susana Araya Miranda, Edith Aravena Burgos, Gloria Torres Zapata, Herminda Arce Farfán, y los señores Luis Contreras Valenzuela y Carlos Gálvez González, todos funcionarios de la Municipalidad de La Cisterna, reclamando en contra de esa entidad edilicia, por cuanto -a juicio de estos-, al confeccionar el escalafón correspondiente al año 2015, incurrió en los errores que señalan en la determinación de la antigüedad en sus cargos.
Requerido al efecto, el anotado municipio informó, en síntesis, que conforme a lo indicado en el dictamen N° 14.023, de 2015, el escalafón para el año 2015 mantuvo las fechas de antigüedad en el cargo publicadas en el instrumento correspondiente al año 2014.
Sobre el particular, como cuestión previa, cabe mencionar que el citado dictamen N° 14.023, de 2015, concluyó -en síntesis- que los escalafones solo pueden enmendarse como consecuencia de reclamos que deduzcan los funcionarios, dentro del plazo para impugnarlos que la ley establece, adquiriendo el carácter de inamovibles si esto no ocurre.
Sin perjuicio de lo anterior, es del caso hacer presente que en conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la ley N° 18.883, el escalafón comenzará a regir a contar desde el 1° de enero de cada año y durará doce meses, por lo que nada obsta a que las entidades edilicias efectúen una revisión cada anualidad de los rubros a que alude el artículo 49 del citado texto estatutario, pudiendo variar respecto de lo publicado en el escalafón anterior, debiendo corregir los datos inexactos o erróneos. 
Precisado lo anterior, es útil anotar que el inciso primero del artículo 49 de la citada ley N° 18.883, prevé que “Con el resultado de las calificaciones ejecutoriadas, las municipalidades confeccionarán un escalafón disponiendo a los funcionarios de cada grado de la respectiva planta en orden decreciente conforme al puntaje obtenido”, añadiendo su inciso segundo que “En caso de producirse un empate, los funcionarios se ubicarán en el escalafón de acuerdo con su antigüedad: primero en el cargo, luego en el grado, luego en la municipalidad, a continuación en la Administración del Estado, y finalmente, en el evento de mantenerse la concordancia, decidirá el alcalde”.
A su turno, el inciso final del artículo 37, del decreto N° 1.228, de 1992, del entonces Ministerio del Interior -Reglamento de Calificaciones del Personal Municipal-, prevé que “La antigüedad se determinará por la fecha consignada en los respectivos decretos de nombramiento, ascensos o encasillamiento de los funcionarios”.
Al respecto, según lo prevé el artículo 9° de la anotada ley N° 18.883, todo cargo necesariamente tiene asignado un grado de acuerdo a la importancia de la función que se desempeñe, de lo que se desprende que, normalmente, la antigüedad en el cargo y en el grado son coincidentes, debiendo destacarse que, cuando opera un ascenso, se pasa a ocupar un cargo distinto del anterior, aunque tenga eventualmente la misma denominación y pueda o no implicar un cambio de funciones (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 146, de 2004, y 25.455, de 2012).
Ahora bien, en cuanto al reclamo de las señoras Baschmann Ibáñez y Rayo Gómez, relativo a que no se consignó en el escalafón en comento la nota obtenida en sus calificaciones, apareciendo en lugar de “lista” y “puntaje” el término “ascenso”, es pertinente señalar que de los antecedentes que obran en el Sistema de Información y Control del Personal de la Administración del Estado que mantiene este órgano de fiscalización -en adelante, SIAPER-, se advierte que la señora Baschmann Ibáñez ascendió al grado 14 de la planta administrativa a partir del 6 de diciembre de 2014, mediante el decreto N° 496, de 2015, y la señora Rayo Gómez fue promovida al grado 10 del estamento técnico desde el 1 de abril de 2014, en virtud del decreto N° 484, de 2015.
Sobre ello, corresponde hacer presente que el proceso de calificaciones, y el posterior escalafón que se confecciona en base a estas, se refiere al desempeño de un funcionario en particular, en un cargo determinado, al que se le ha asignado un grado o nivel remuneratorio, en relación a las exigencias y labores propias de la función que desarrolla, por lo que no procede extender el resultado de la evaluación en un empleo específico, a otro distinto 
Así las cosas, si bien las señoras Baschmann Ibáñez y Rayo Gómez se encontraban ejerciendo las funciones correspondientes a los cargos a los que habían sido promovidas, todavía no habían sido evaluadas en sus nuevos empleos, razón por la cual procedió que se les ubicara en el último lugar de sus respectivos estamentos, como en la especie ocurrió conforme se advierte del examen del escalafón vigente durante el año 2015 y, por consiguiente, se desestiman los reclamos de las citadas servidoras en ese sentido (aplica criterio contenido en el dictamen N° 74.975, de 2011).
En otro orden de consideraciones, y respecto a la antigüedad en el cargo a efectos de la confección del escalafón, la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 3.475, de 1993; 28.868, de 1996; 18.503, de 1997; y, 25.455, de 2012, entre otros, ha precisado que el factor antigüedad en el cargo, al que se recurre primero, al existir igualdad en las calificaciones, tratándose de una misma planta, resulta coincidente con la antigüedad en el grado, luego, para determinarlo debe considerarse la fecha en que se experimentó una variación en el grado que sirve el funcionario afectado.
Precisado lo anterior, y en lo referente a lo alegado por la señora Araya Miranda, administrativa, grado 16, respecto a que en el escalafón en examen no se consideró como fecha de antigüedad en el cargo la de su ingreso al municipio a contrata en el estamento administrativo, consignando en su lugar en dicho rubro el 16 de octubre de 2007, consta en SIAPER que luego de su nombramiento como titular en la planta administrativa, ascendió al grado 16 mediante decreto N° 190, de 29 de marzo de 2012, a partir del 1 de diciembre de 2010, fecha esta última que el municipio debe considerar tanto para los efectos de la antigüedad en el cargo como en el grado.
Con todo, en atención a que existen en el grado 16, administrativo, funcionarios con puntajes superiores al obtenido por la recurrente -67 puntos-, lo anterior no altera de modo alguno su ubicación en el escalafón correspondiente al año 2015.
Luego, respecto a lo alegado por las señoras Baschmann Ibáñez y Cárdenas Mateluna, y por don Carlos Gálvez González, todos administrativos, grado 14 -los dos últimos con 70 puntos en su calificación-, en cuanto a que la citada entidad edilicia no habría tenido en consideración como fecha de antigüedad en sus respectivos grados la data del encasillamiento del que fueron objeto y que se llevó a cabo el 1 de enero de 1994, mediante el decreto N° 706, de 1994, aunque sí la habría consignado a efectos del factor antigüedad en el cargo, a excepción de la señora Baschmann Ibáñez, respecto de la cual no se consideró tal fecha en ninguno de esos rubros, es del caso recordar que el citado proceso fue regulado por la ley N° 19.280, en cuya virtud el personal municipal fue ubicado, conforme al orden de los ascensos, en un cargo de grado igual o superior al que desempeñaban.
Pues bien, conforme se advierte de los antecedentes que obran en SIAPER, con posterioridad a su encasillamiento en la planta de administrativos, los últimos ascensos de las señoras Cárdenas Mateluna y Baschmann Ibáñez se verificaron el 27 de mayo de 2010 y el 6 de diciembre de 2014, por los decretos N°s. 383, de 2010, y 496, de 2015, respectivamente, siendo promovidas al grado 14 en que se encuentran en la actualidad. Por su parte, el señor Gálvez González fue nombrado, luego de su encasillamiento en la planta administrativa, en un grado 14, a partir del 18 de diciembre de 2001, por decreto N° 608, de 2001.
En cuanto a la situación de la señora Carmen Soto Reyes -quien ocupa el primer lugar en el escalafón administrativo con un grado 14, con un puntaje de 70 en su calificación, a pesar de haber sido ascendida en una fecha diversa a la que aparece en el instrumento en cuestión, de conformidad a lo indicado por las señoras Cárdenas Mateluna, Aravena Burgos y por el señor Gálvez González-, consta en SIAPER que aquella fue promovida por última vez mediante el decreto N° 580, de 9 de septiembre de 2013, a partir del 12 de diciembre de 2012, y no en la fecha señalada en el escalafón en estudio, esto es, el 1 de septiembre de 1992.
Luego, el señor Miguel Cayupi Queupil, quien ocupa el segundo lugar en el escalafón administrativo, con un grado 14 y 70 puntos en su calificación, aparece en ese instrumento con una antigüedad en el cargo correspondiente al 1 de enero de 1994, en circunstancias que de acuerdo a los antecedentes que obran en SIAPER fue ascendido por última vez desde el 27 de septiembre de 2000, mediante el decreto N° 693, de 2000.
En lo referente a la señora Aravena Burgos -con 70 puntos en el proceso evaluatorio pertinente-, conforme se advierte de la revisión de los antecedentes que obran en SIAPER, aquella ascendió a al grado 14 de la planta administrativa, a partir del 17 de mayo de 2004, mediante el decreto N° 433, de esa misma anualidad, no obstante lo cual aparece que su antigüedad en el cargo es de 1 de enero de 1994.
En atención a lo expresado, tratándose del personal administrativo con desempeño en el grado 14, su ordenamiento en el escalafón deberá efectuarse según su antigüedad en el cargo y grado considerando en ello la fecha de vigencia de cada uno de los ascensos reseñados en los párrafos anteriores, salvo respecto del señor Gálvez González, cuya antigüedad en el cargo y grado será la correspondiente a su nombramiento por decreto N° 608, de 2001, y la señora Baschmann Ibáñez, que como ya se indicara, deberá ubicarse en el último lugar de su respectivo estamento.
Luego, en lo que se refiere a lo señalado por la señora Torres Zapata, administrativa, grado 13, respecto a que el municipio habría incurrido en un error en la determinación de la fecha de antigüedad en su cargo, ya que esta corresponde al 25 de diciembre de 2007 y no al 7 de julio de 1988, que es la data que se consigna en el escalafón en análisis, es del caso hacer presente que conforme se advierte de la revisión de los antecedentes que obran en SIAPER, esta habría ascendido al grado 13 de la planta administrativa a partir del 25 de diciembre de 2007, en virtud del decreto N° 83, de 2008, data que corresponde considerar para efectos de su antigüedad en el cargo y grado.
A su vez, en el caso del señor Luis Contreras Valenzuela, administrativo grado 13, quien señala en su presentación que, a su juicio, de conformidad a “las normas pertinentes” él debería estar ubicado en el segundo lugar del escalafón de la citada planta, encontrándose en la actualidad en el octavo puesto, con 70 puntos en su calificación, cabe indicar que, habiendo sido promovido por última vez de acuerdo a los antecedentes que obran en SIAPER, a partir del 1 de junio de 1998, mediante el decreto N° 244, de 1999, esta es la fecha que determina su antigüedad en el cargo y grado, y no la indicada en dicho ordenamiento de personal, el cual debe corregirse.
En ese contexto, los funcionarios que le preceden en el escalafón administrativo con grado 13, con un puntaje de 70 en sus respectivas evaluaciones, en orden decreciente de acuerdo a la antigüedad en el cargo consignada en el instrumento en examen, son Lidia Neira Miranda, Juan Teran Gajardo, Gloria Torres Zapata, Germán León Rodríguez, Lorena Díaz Cabrera, Jeannette Madrid Campusano y Alfredo González Silva.
Luego, consta en SIAPER que la antigüedad en el cargo señalada en el instrumento en cuestión no coincide con la fecha de los últimos ascensos de los funcionarios arriba individualizados, a excepción de la data consignada respecto la antigüedad en el cargo del señor González Silva.
Así las cosas, en el caso de la señora Neira Miranda, esta ascendió en virtud del decreto N° 366, de 2010, a partir del 27 de mayo de esa anualidad. El señor Teran Gajardo fue promovido mediante el decreto N° 375, de 2010, a partir del 27 de mayo de ese año.
 En lo que se refiere a la señora Torres Zapata, esta ascendió en virtud del decreto N° 83, de 2008, a partir del 25 de diciembre de 2007. En lo relativo al señor León Rodríguez, este fue promovido a través del decreto N° 370, de 2010, desde el 27 de mayo de dicha anualidad.
Por su parte, la señora Díaz Cabrera ascendió en virtud del decreto N° 580, de 2013, a partir del 12 de diciembre de 2012. A su turno, la señora Madrid Campusano, fue promovida mediante el decreto N° 688, de 23 de diciembre de 2010, a partir de esa misma data.
Finalmente, el señor González Silva fue encasillado en un grado 13 de la planta administrativa, en virtud del decreto N° 706, de 1994, a partir del 1 de enero de 1994, correspondiendo esa data a la antigüedad en el cargo y en el grado.
Por consiguiente, ese municipio deberá efectuar las correcciones pertinentes de acuerdo con las fechas antes consignadas.
Por su parte, en lo que respecta a lo señalado por las señoras Rayo Gómez, Calderón Morales y Huenchuleo Caniuqueo, funcionarias de la planta técnica, grado 10, 11 y 12, respectivamente, en cuanto a que la citada entidad edilicia no habría considerado como fecha de antigüedad en sus cargos la del encasillamiento del que fueron objeto y que se llevó a cabo el 1 de enero de 1994, por el decreto N° 706, de 1994, de los antecedentes que obran en SIAPER aparece que con posterioridad al anotado proceso, los últimos ascensos de las señoras Rayo Gómez y Huenchuleo Caniuqueo se verificaron a partir del 1 de abril de 2014, en virtud del decreto N°484, de 2015, en el caso de la primera, y mediante el decreto N° 108, de 2011, rigiendo desde el 31 de diciembre de 2010, en lo que atañe a la segunda.
En lo referente a la señora Calderón Morales, cabe señalar que de los antecedentes que obran en SIAPER aparece que luego de su encasillamiento no ha sido promovida, por consiguiente no se advierte que la citada entidad edilicia hubiese incurrido en un error en la determinación de su antigüedad en el cargo y grado, toda vez que la apuntada data de encasillamiento, 1 de enero de 1994, es la que figura en el escalafón de que se trata en el rubro en comento.
En cuanto al reclamo de la señora Soto Eastman -jefatura grado 9-, relativo a que el instrumento en análisis no habría considerado como su fecha de antigüedad en el cargo la de su ingreso a la entidad edilicia, esto es, el 15 de noviembre de 1999, consta que la ocurrente ascendió al grado 10 del estamento de jefaturas, mediante el decreto N° 482, de 2015, a partir del 1 de abril de 2014, razón por la cual resulta correcta esta fecha de antigüedad en el cargo y en el grado que aparece en el escalafón.
A su turno, en lo que respecta a la falta de reconocimiento por parte de la Municipalidad de La Cisterna en el escalafón que se analiza del tiempo en que la señora Arce Farfán se habría desempeñado en la Municipalidad de La Granja, consta en SIAPER que aquella fue contratada a honorarios en esta última entidad edilicia, por el decreto N° 98, de 1987, y luego mediante su similar N° 550, de la misma anualidad, poniéndose término anticipado a esta convención en virtud del decreto N° 1.016, de 1987.
Pues bien, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 22.913, de 2010, entre otros, ha precisado que para determinar la antigüedad en la Administración del Estado, deben considerarse los servicios prestados efectivamente en cualquier repartición pública, al margen del régimen jurídico que sea aplicable a su personal, siempre que este reconozca a la persona de que se trata la calidad de empleado público, de forma tal que solo los servicios prestados como titular, suplente, subrogante o a contrata, son computables para determinar la pertinente antigüedad, razón por la cual el tiempo en que la señora Arce Farfán realizó gestiones en virtud de un convenio a honorarios no resulta útil para ello, debiendo desestimarse su alegación en ese sentido.
Luego, en lo que concierne a que la Municipalidad de La Cisterna no habría considerado como antigüedad en el cargo la fecha en la cual la señora Arce Farfán comenzó a desempeñarse a contrata en un cargo profesional, grado 12, esto es, a partir del 21 de diciembre de 1987, sancionado por el decreto N° 1.698, de la misma data, sino solo a contar del 24 de septiembre de 1992, oportunidad en que se le nombró titular en el estamento profesional con grado 10, mediante el decreto N° 320, de 1992, siendo esta última la que aparece en el escalafón en comento, cumple con manifestar que de acuerdo a los antecedentes que constan en SIAPER, la última vez que dicha funcionaria ascendió fue al grado 7 del estamento de que se trata mediante el decreto N° 391, de 13 de junio de 2001, con vigencia a partir de esa misma fecha.
Así las cosas, cabe recordar lo previsto en el inciso final del artículo 37, del decreto N° 1.228, de 1992, en cuanto a que “La antigüedad se determinará por la fecha consignada en los respectivos decretos de nombramiento, ascensos o encasillamiento de los funcionarios”.
Pues bien, de conformidad a lo expresado precedentemente, la antigüedad en el cargo de la señora Arce Farfán se debe determinar de acuerdo al decreto que la promovió por última vez en el estamento profesional, en la especie, el decreto N° 391, de 13 de junio de 2001.
En consecuencia, en mérito de lo expuesto y habiendo quedado de manifiesto que la Municipalidad de La Cisterna no determinó la antigüedad en el cargo de los funcionarios individualizados a lo largo de este oficio de conformidad con la fecha en que se produjo una variación en los grados que sirven los empleados afectados, según lo precisado por la jurisprudencia administrativa -salvo en el caso de la señoras Calderón Morales, Rayo Gómez, Baschmann Ibáñez y Soto Eastman, y del señor González Silva-, ese municipio deberá rectificar el escalafón vigente durante el año 2015, en lo que concierne a las señoras Huenchuleo Caniuqueo, Cárdenas Mateluna, Araya Miranda, Aravena Burgos, Torres Zapata, Arce Farfán, Soto Reyes, Neira Miranda, Díaz Cabrera, Madrid Campusano y los señores Cayupi Queupil, Contreras Valenzuela, Gálvez González, Teran Gajardo y León Rodríguez, de todo lo cual informará a la Unidad de Validación y Registro de la División de Municipalidades de esta Contraloría General en el plazo de 20 días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio.
Transcríbase a los recurrentes y a la Unidad de Validación y Registro de la División de Municipalidades de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud.
	
Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República