Dictamen N° 18297

Texto del dictamen

N° 18.297     Fecha: 08-III-2016

La Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena ha remitido una serie de consultas efectuadas por doña María Elena Hernández Díaz, Presidenta Regional de la Asociación Nacional de Funcionarios del Servicio de Registro Civil e Identificación de Chile, de la anotada región, relativas a diversos aspectos vinculados con la paralización de actividades de los empleados de ese organismo, ocurrida durante el año 2015.

Para atenderlas, fueron requeridos de informe el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública y el Servicio de Registro Civil e Identificación, quienes cumplieron con emitirlos, pronunciándose en los aspectos de sus competencias.

Dicho ello, corresponde referirse a cada uno de los aspectos consultados:

1.- En primer término, la recurrente pide determinar si el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos o el Servicio de Registro Civil e Identificación se encuentran facultados para disponer descuentos de remuneraciones de los funcionarios que participaron en la aludida movilización, sin que medie un procedimiento sumario para ello.

Sobre el particular, debe indicarse que el artículo 1° de la ley N° 19.477, orgánica del Servicio de Registro Civil e Identificación, señala que éste es un servicio público, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

Conforme a lo previsto en los artículos 1° y 3° de la ley N° 18.575, forma parte de la Administración del Estado, por lo que sus empleados tienen la calidad de funcionarios públicos y se rigen por la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, según dispone el artículo 1° de este último texto legal.

Precisado ello, corresponde señalar que el artículo 19, N° 16, de la Carta Fundamental preceptúa que no podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado, lo que debe armonizarse con el deber que les asiste de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, como lo prescribe el artículo 3° de la ley N° 18.575 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 4.981, de 2004).

En tal sentido, la letra i) del artículo 84 del  Estatuto Administrativo, prohíbe a los funcionarios públicos dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas y en otros actos que perturben el normal funcionamientos de los órganos de la Administración del Estado.

En cuanto a los efectos de la participación de tales empleados en este tipo de actividades, debe atenderse al inciso primero del artículo 72 de dicho estatuto, que establece que por el tiempo que no se hubiere efectivamente trabajado, no podrán percibirse remuneraciones, salvo que las ausencias obedezcan a algunas de las situaciones que ese precepto enumera, entre las que no aparece la adhesión a paralizaciones como aquella que motiva la consulta.

Ahora bien, en lo referido a la aplicación de estos descuentos sin que medie la instrucción de un procedimiento sumario, es menester destacar que tal como concluye el dictamen N° 52.681, de 2004, ello resulta procedente en la medida en que la omisión del ejercicio de las funciones pueda constatarse de una manera palmaria o manifiesta. 

Por el contrario, será imperioso efectuar aquel procedimiento cuando no existan registros que evidencien el incumplimiento en cuestión o si no se dispone de los medios que permitan demostrar que un empleado no ha trabajado, con el objeto de acatar racionalmente la preceptiva en estudio y evitar afectar a quienes han desempeñado efectivamente sus funciones o se encuentren en las excepciones que la norma autoriza (aplica dictámenes N°s. 73.985, de 2011 y 75.258, de 2012).

Así entonces, si el organismo público posee antecedentes objetivos de los que se desprenda que el funcionario no ha trabajado, el servicio respectivo podrá establecer descuentos a las remuneraciones, sin efectuar previamente una investigación sumaria. 

2.- En segundo término, la recurrente pide determinar si el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, las Intendencias, Gobernaciones y Secretarías Regionales Ministeriales, tienen atribuciones para ordenar la instrucción de sumarios administrativos al interior del Servicio de Registro Civil e Identificación.

En este aspecto, cabe mencionar que los artículos 126 y 129 de la ley N° 18.834 establecen, respectivamente, que la investigación sumaria y el sumario administrativo serán ordenados por el jefe superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda.

Su artículo 140 agrega que, emitido el dictamen, el fiscal elevará los antecedentes del sumario a una de las autoridades señaladas en el párrafo anterior, según el caso, quien resolverá dictando al efecto una resolución en la cual absolverá al inculpado o aplicará la medida disciplinaria.

Pues bien, dado que, conforme a lo previsto en los artículos 1° y 5° de su ley orgánica, en relación con los artículos 29 y 32 de la ley N° 18.575, el Servicio de Registro Civil e Identificación es un órgano desconcentrado territorialmente, las autoridades facultadas para ordenar los procedimientos por los que se consulta son únicamente el jefe superior del servicio y los directores regionales (aplica criterio contenido en el dictamen N°33.451, de 2013). 

De ello se sigue que las autoridades que menciona la recurrente en su presentación no cuentan con atribuciones para ordenar tales medidas, no obstante, constituye una expresión de los deberes jurídicos de coordinación, colaboración y eficiencia, previstos en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, que aquellas pongan en conocimiento de la superioridad respectiva situaciones que les parezcan irregulares, para que ese jefe de servicio pondere iniciar un proceso disciplinario.

3.- La tercera consulta de la solicitante pide informar sobre los tratados internacionales suscritos por Chile en materia de derechos de los funcionarios públicos para participar en movilizaciones o paralizaciones.

Al respecto, cumple precisar que el artículo 41 del decreto con fuerza de ley N° 161, de 1978, del Ministerio de Relaciones Exteriores, estatuto orgánico de dicha entidad, indica que, corresponde a esa Cartera de Estado, a través de su Departamento de Servicios y Documentación, el registro y archivo de los tratados internacionales suscritos por Chile, de modo que este requerimiento, conforme con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 14 de la ley N° 19.880, es remitido a esa repartición, junto a los antecedentes del caso, a fin que dé respuesta directa a la inquietud de la interesada.

4.- En su cuarta consulta, la peticionaria solicita precisar si, existiendo un oficial civil adjunto a cargo de una oficina de ese servicio, resulta procedente que otro oficial civil adjunto, paralelamente, celebre matrimonios o acuerdos de unión civil.

Sobre el particular, es útil indicar que el inciso primero del artículo 37 de la anotada ley N° 19.477 establece que “En cada Oficina de Registro Civil e Identificación se nombrará, a lo menos, un Oficial Civil Adjunto, quien será el subrogante legal del titular en todas sus funciones y con sus mismas facultades e inhabilidades, cada vez que este último se encuentre impedido o inhabilitado para ejercer su cargo.”.

Enseguida, debe hacerse presente que por medio del dictamen N° 95.365, de 2015, esta Contraloría General atendió una serie de consultas de similar tenor, formuladas, entre otros, por la diputada señora Marisol Turres Figueroa.

En cuanto a la situación de que se trata, dicho dictamen manifestó que “en razón de la paralización ya indicada, los servidores de ese organismo no desempeñaron las tareas de que se trata, o no lo hicieron de manera regular y continua, pese a los deberes que en tal sentido les imponen las letras a), b) y c) del artículo 161* del Estatuto Administrativo, entre otras.”.

Atendido ello y la especial necesidad de dar cumplimiento a los principios de eficiencia, eficacia, coordinación y continuidad del servicio que rigen la Administración del Estado, el dictamen concluyó que esta Contraloría General no tiene reparos que formular acerca de la procedencia de encomendar la labor de oficial civil adjunto para una oficina, cuando existan en ella funcionarios del Servicio de Registro Civil e Identificación a quienes ya se les había designado en dicha función. Ello, siempre que estas encomendaciones hayan sido dispuestas por las autoridades correspondientes de este servicio.

5.- Vinculado con lo anterior, la solicitante consulta si se ajusta a la normativa que se nombre oficiales civiles adjuntos a funcionarios de otros servicios públicos, en comisión de servicio.

Sobre este punto también se refirió el dictamen N° 95.365, de 2015, informando que el artículo 75 del Estatuto Administrativo faculta a la autoridad administrativa para designar en comisión de servicio a empleados de su dependencia para que desarrollen funciones en otra institución pública, lo que debe vincularse con la observancia de los principios de servicialidad del Estado, continuidad del servicio público, eficiencia, eficacia y coordinación que deben observar los órganos de la Administración Pública.

En razón de lo anterior y atendido lo previsto en los artículos 7°, letras a), c) y r); 20, letra e); 40 y 44 de la ley orgánica de ese servicio, ese pronunciamiento concluyó que “no se advierte impedimento para que el director nacional o los directores regionales del Servicio de Registro Civil e Identificación, para efectos de hacer frente a la situación excepcional en que se encontrara esa repartición, hayan asignado tal función a los aludidos servidores comisionados a ese organismo.”. 

6.- Finalmente, la señora Hernández Díaz requiere determinar si una movilización o paralización de funciones de empleados públicos ‘pacífica, sin desordenes ni mayores alteraciones del orden público por parte de los funcionarios’, faculta a la autoridad pertinente a invocar la ley de seguridad interior del Estado.

Al respecto, cumple indicar que el artículo 11 de la ley N° 12.927, sobre Seguridad Interior del Estado, dispone que “Toda interrupción o suspensión colectiva, paro o huelga de los servicios públicos o de utilidad pública; o en las actividades de la producción, del transporte o del comercio producidos sin sujeción a las leyes y que produzcan alteraciones del orden público o perturbaciones en los servicios de utilidad pública de funcionamiento legal obligatorio o daño a cualquiera de las industrias vitales, constituye delito y será castigado con presidio o relegación menores en sus grados mínimos a medio.”.

Su inciso segundo agrega que en la misma pena incurrirán los que induzcan, inciten o fomenten alguno de los actos ilícitos a que se refiere el inciso anterior.

El artículo 26 de esa ley establece, en lo que interesa, que los procesos a que dieren lugar los delitos allí previstos se iniciarán por requerimiento o denuncia del Ministro del Interior y Seguridad Pública o de los intendentes respectivos.

De lo expuesto se sigue que determinar si corresponde invocar la referida ley ante la paralización de los funcionarios del Servicio de Registro Civil e Identificación, constituye una decisión otorgada a esa cartera de estado y a los intendentes, por lo que no corresponde a esta Contraloría pronunciarse al respecto.

Transcríbase a los Ministerios del Interior y de Seguridad Pública, de Justicia y Derechos Humanos y de Relaciones Exteriores, al Servicio de Registro Civil e Identificación, a la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena y a la División de Personal de la Administración del Estado de esta Entidad Fiscalizadora.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República

*Dice artículo 161, debe decir artículo 61