Dictamen N° 4261

Texto del dictamen

N° 4.261	Fecha: 18-I-2016

La Oficina Regional del Maule ha remitido a esta Contraloría General la presentación de la Municipalidad de Teno, mediante la cual solicita que se determine si procede que los funcionarios con desempeño en el departamento de administración de educación de esa entidad edilicia, contratados con recursos derivados de la ley de subvención escolar preferencial, con cargo a programas de integración escolar, o con fondos que le han sido transferidos por la Junta Nacional de Jardines Infantiles de conformidad con los convenios suscritos con aquella, regidos por el Código del Trabajo, accedan a las prestaciones del servicio de bienestar del municipio, como asimismo, dónde deben imputarse los pertinentes aportes del empleador.

Requerida su opinión a la Subsecretaría de Educación del Ministerio del mismo nombre, a la Junta Nacional de Jardines Infantiles, y a la Superintendencia de Educación, estas evacuaron sus correspondientes informes, en relación con los aspectos que específicamente se les consultaron.

De forma previa al análisis de la situación que plantea el municipio recurrente, es necesario determinar  la procedencia de contratar personal con cargo a los recursos antes indicados, para que preste servicios en el pertinente departamento de administración de educación.
Al respecto, cabe señalar que tratándose de fondos otorgados por la ley N° 20.248, el inciso primero del artículo 8° bis de este texto legal permite, en lo que interesa, “contratar docentes, asistentes de la educación a los que se refiere el artículo 2° de la ley N° 19.464, y el personal necesario para mejorar las capacidades técnico pedagógicas del establecimiento y para la elaboración, desarrollo, seguimiento y evaluación del Plan de Mejoramiento”, como asimismo, contratar a personas o entidades pedagógicas y técnicas de apoyo que allí se indican.
Agrega el inciso tercero del mismo precepto, en lo pertinente, que las contrataciones, incrementos y aumentos de hora referidos, deberán estar vinculados a las acciones y metas específicas del plan de mejoramiento.

En este sentido, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 21.894, de 2015, ha manifestado que corresponde que las funciones convenidas con los empleados contratados con los fondos en comento se encuentren relacionadas directa y necesariamente con las acciones y metas específicas de los planes de mejoramiento educativo de los respectivos establecimientos dependientes de la entidad edilicia.
Así, y en concordancia con las instrucciones impartidas por la Superintendencia de Educación a través del oficio ordinario N° 324, de 2013, las cuales precisan que los sostenedores que cuenten con dos o más establecimientos adscritos a la subvención en comento, pueden administrar centralizadamente hasta el 10% de los fondos percibidos con tal motivo, debiendo orientarse los gastos respectivos “a la contratación de personal administrativo y/o financiero y/o técnico pedagógico que gestione y administre la ejecución de los planes, y/o los gastos de operación y/o el funcionamiento que éstos generen”, no se advierte impedimento en que con cargo a esos recursos, se contraten funcionarios regidos por el Código del Trabajo, para que se desempeñen en el departamento de administración de educación municipal, en la medida en que tengan como objeto el cumplimiento de dichas labores.
Por su parte, en cuanto a los servidores contratados con cargo a los fondos derivados de la subvención de la educación especial diferencial o de necesidades educativas especiales de carácter transitorio, el artículo 86, letras a) y b), del decreto N° 170, de 2009, del Ministerio de Educación, establece que la totalidad de esos recursos deben ser empleados  en los fines que el mismo precepto determina, como requisito para la aprobación de un programa de integración escolar, entre estos, la contratación de personal especializado, de coordinación, trabajo colaborativo y evaluación de dicho instrumento, de acuerdo con las orientaciones técnicas que la aludida cartera de Estado definirá para tales efectos.

Ahora bien, las mencionadas “Orientaciones Técnicas para Programas de Integración Escolar (PIE)”, de 2013, de la División de Educación General, Unidad de Educación Especial, del Ministerio de Educación, prevén en su punto 2.3.1., letras a) y c), la contratación de profesionales especializados que contribuyan en el establecimiento de enseñanza al desarrollo de nuevas capacidades para dar respuesta a la diversidad, incluidas las necesidades escolares especiales, dentro de los cuales se contempla, en lo que interesa, un coordinador del programa por cada comuna, con una cantidad de horas suficientes para la planificación, monitoreo y evaluación de los resultados del mismo, y profesionales asistentes de la educación que integran los “Equipos PIE” a nivel comunal.

Como se puede observar, las funciones del aludido coordinador no son de aquellas que deben necesariamente realizarse en los establecimientos de educación, por lo que resulta procedente que tal servidor, contratado con los fondos que el programa de la especie contempla, se desempeñe en el departamento de educación municipal.

Luego, respecto de los recursos transferidos por la Junta Nacional de Jardines Infantiles a las municipalidades, contemplados en la ley N° 20.798, -partida 09, capítulo 11, programa 01, subtítulo 24, Ítem 03, asignación 170, del presupuesto de la primera de las entidades mencionadas, correspondiente al año 2015-, estos se rigen por el decreto N° 67, de 2010, del Ministerio de Educación -según lo dispuesto en la glosa 05 de la anotada partida-, normativa que prevé, en su artículo 17, que esos caudales deberán ser destinados al financiamiento de aquellos gastos que origina la atención de niños y niñas asistentes a los jardines infantiles, tales como remuneraciones, beneficios legales del personal, y el adecuado funcionamiento y administración de dichos establecimientos educacionales, entre otros. Añade el inciso segundo del mismo precepto, que la junta en comento determinará los ítems autorizados para el uso de los fondos aludidos, prohibiendo su utilización para el pago de honorarios y remuneraciones del representante legal o los miembros del directorio del organismo receptor.
En atención a lo expuesto, y en concordancia con lo manifestado por la aludida Junta Nacional en su informe, no se advierte impedimento en la contratación de personal con cargo a los recursos en análisis, para que se desempeñe en el departamento de educación municipal, en la medida que sus funciones se vinculen necesaria y directamente con el cumplimiento de las antedichas finalidades.
Aclarado lo anterior, y en cuanto al fondo de la consulta planteada, cabe indicar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.754, autoriza a las municipalidades del país, en lo que interesa, para otorgar prestaciones de bienestar a los funcionarios regidos por el Código del Trabajo.
En relación con la materia, la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control contenida en el dictamen N° 17.136, de 2003, entre otros, ha señalado, en lo pertinente, que la intención del legislador ha sido admitir que se incorporen al sistema de la ley N° 19.754 todas las personas que tengan un vínculo funcionario con el municipio, excluyendo solo al personal que se desempeña en los establecimientos municipales de los servicios traspasados de educación, por lo cual los servidores regidos por el Código del Trabajo y dependientes del departamento de educación municipal, pueden entenderse comprendidos entre aquellos a quienes el citado texto legal permite otorgar prestaciones de bienestar.
Precisado lo anterior, es dable tener presente lo manifestado por la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 45.875, de 2012; 94.182, de 2014; y 22.138, de 2015, en el sentido de que los servidores por los cuales se consulta, contratados con los señalados recursos, tienen la calidad de funcionarios municipales, debiendo regirse sus derechos y obligaciones por la normativa estatutaria que corresponda según su profesión y las labores que en definitiva desarrollen, sin que sea relevante para dichos efectos la fuente de financiamiento de su vinculación laboral.
Así, considerando lo expresado, es dable concluir que los funcionarios con desempeño en el departamento de administración de educación de esa entidad edilicia, contratados con recursos derivados de la ley de subvención escolar preferencial, con cargo a programas de integración escolar, o con fondos que le han sido transferidos por la Junta Nacional de Jardines Infantiles de conformidad con los convenios suscritos con aquella, regidos por el Código del Trabajo, pueden acceder a las prestaciones del servicio de bienestar del municipio. 
Ahora bien, según el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 19.754, las actividades de bienestar social se financiarán, entre otros recursos, con los aportes que corresponde efectuar por la municipalidad, los que, según precisara esta Entidad de Control en el dictamen    N° 16.406, de 2003, constituyen un rubro de gastos en personal diferente en su naturaleza jurídica al de remuneraciones, como quiera que no se trata de una asignación percibida por el servidor que se integre directamente a su patrimonio y en razón de su función, sino que de una contribución realizada por el empleador al fondo administrado por el servicio en comento, destinado a otorgar prestaciones a sus afiliados.
No obstante lo anterior, al tratarse de un gasto relacionado directamente con la contratación de los correspondientes funcionarios, y estando facultadas las entidades edilicias para invertir en esta los recursos derivados de la subvención escolar preferencial, del programa de integración escolar o transferidos por la Junta Nacional de Jardines Infantiles de conformidad con los convenios suscritos con aquella, no se advierte inconveniente en que el aporte que debe realizar el municipio por concepto de servicio de bienestar, sea con cargo a esos fondos.
Precisado lo anterior, es conveniente señalar que, contrariamente a lo que pareciera entender el municipio al tenor de lo expuesto en su presentación, los recursos antes aludidos no constituyen fondos extrapresupuestarios que se manejen en cuentas representativas de movimientos financieros no presupuestarios.
En efecto, el dictamen N° 1.967, de 2013, entre otros, ha manifestado que la regla general es que las sumas que las leyes presupuestarias disponen que sean traspasadas de un organismo público a otro, ingresan como recursos propios a su presupuesto, a menos que la misma normativa haya previsto que se entreguen en un carácter diferente o las instrucciones impartidas por esta Entidad Fiscalizadora así lo determinen, excepciones que no concurren tratándose de los caudales señalados en la consulta.
A su vez, el artículo 3°, inciso primero, de la aludida ley N° 19.754, señala expresamente, en lo pertinente, que para el financiamiento de las actividades de bienestar social, los entes comunales deberán reflejar su aporte anual al presupuesto municipal, considerando en ese cálculo a todo el personal que pertenece al municipio.
Al respecto, el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, contempla este gasto presupuestario en el subtítulo 21, “Gastos en Personal”, dentro del ítem 03, “Otras Remuneraciones”, la asignación 004, “Remuneraciones Reguladas por el Código del Trabajo”. A su vez, desde el punto de vista contable, el Catálogo de Cuentas establecido en el oficio circular N° 36.640, de 2007, de este origen, sobre Procedimientos Contables Para el Sector Municipal, reconoce esta obligación en la cuenta nivel 4, 2152103004002 Aportes del Empleador, en la cual  se deben reconocer los aportes del empleador  a las instituciones correspondientes, de conformidad a la legislación vigente.
En consecuencia, los funcionarios que se desempeñan en el departamento de administración de educación municipal, regidos por el Código del Trabajo, cuyas remuneraciones son financiadas con los fondos de la ley N° 20.248, de los programas de integración escolar o con recursos transferidos por la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en las condiciones antes expresadas, pueden ser beneficiarios de los servicios de bienestar creados al amparo de la ley N° 19.754, debiendo imputarse el gasto por concepto de los aportes de la entidad empleadora al presupuesto de la gestión municipal, en la forma previamente consignada. 

Transcríbase a la Subsecretaría de Educación del Ministerio de Educación, a la Junta Nacional de Jardines Infantiles, a la Superintendencia de Educación, a la División de Análisis Contable de esta Contraloría General y a la Sede Regional del Maule.

Saluda atentamente a Ud.

Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República