Dictamen N° 77891

Texto del dictamen

N° 77.891      Fecha :  01-IX-2015

El Vicepresidente Ejecutivo de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), informa que pese a las acciones realizadas no ha podido dar cumplimiento a lo dispuesto por el dictamen N° 85.239, de 2013, reiterado por el oficio N° 84.151, de 2014, ambos de este origen, en cuanto a la regularización de las remuneraciones que debe percibir don Alejandro Morales Rozas. Ello pues éste se niega a firmar la modificación de su contrato de trabajo. 

Manifiesta que dicho funcionario alega que en su calidad de dirigente gremial no se podrían adoptar esa clase de medidas sin su consentimiento.

Sobre el particular, acorde con lo establecido en el artículo 9° del decreto con fuerza de ley N° 211, de 1960, del Ministerio de Hacienda, el Vicepresidente Ejecutivo de la CORFO se encuentra autorizado para contratar personal regido por el Código del Trabajo, cuyas remuneraciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 del decreto ley N° 3.551, de 1980, se fijarán según lo consignado en el artículo 9° del decreto ley N° 1.953, de 1977, esto es, por resolución conjunta de los ministerios ahí aludidos.

En virtud de esa normativa se dictó la resolución N° 5, de 2005, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción y del Ministerio de Hacienda, que aprobó el ‘sistema de remuneraciones’ del personal regido por el Código del Trabajo de la CORFO y de sus Comités. Su numeral 1, letra a), establece que “Quienes desarrollen funciones en los estamentos Directivo, Profesional, Administrativo y Auxiliar tendrán remuneraciones que no podrán exceder de las que correspondan a las fijadas para cada uno de los escalafones del personal de planta de la Corporación”, conforme al detalle de los grados que señala.

Agrega la letra b) de dicho numeral que “Para los efectos señalados en la letra a) precedente se considerará el total de las remuneraciones establecidas para el personal de planta y a contrata de la Corporación”, en la resolución conjunta N° 24, de 1993, de las indicadas Secretarías de Estado, y sus modificaciones.

Al respecto, con ocasión del apuntado dictamen N° 85.239, de 2013, la CORFO informó que por su resolución N° 91, de 2006, aprobó la modificación y el texto refundido del contrato de trabajo suscrito entre esa entidad y el señor Morales Rozas, para cumplir labores de asesoría en las unidades ahí descritas, dejando constancia que para la determinación de sus estipendios éste fue ‘asimilado al grado 12 del estamento profesional’ de la institución -cláusula quinta-, confiriéndole, además, el derecho a una serie de beneficios pecuniarios, todos ellos en el monto correspondiente al aludido ‘cargo grado 12 profesional’.

En tal contexto, este Ente Fiscalizador precisó que para establecer los derechos y obligaciones de los funcionarios de la CORFO contratados bajo el régimen laboral común, procede estar a las estipulaciones de la respectiva convención, las que se encuentran sometidas al Código del Trabajo, el cual reconoce a las partes la posibilidad de convenir libremente determinadas materias.

No obstante, en este caso en lo que atañe a los estipendios la ley ha limitado la voluntad de las partes, toda vez que ésta debe ajustarse al sistema remuneratorio fijado por expreso mandato de la ley en la citada resolución N° 5, de 2005.

Dicha limitación tiene por finalidad que las remuneraciones de los servidores sujetos al anotado código no superen los estipendios dispuestos para el personal de planta de la CORFO, cuando se ubiquen en un mismo grado. Ello en armonía con el ‘principio de igualdad de remuneraciones’, previsto en el artículo 50 de la ley N° 18.575, según el cual a similar función y responsabilidad debe asignarse igual retribución y demás beneficios económicos, lo que rige para todos los servidores públicos independientemente de sus regímenes estatutarios.

Así, ese pronunciamiento concluyó que resultaba improcedente que, para los fines de acordar los estipendios del señor Morales Rozas, la CORFO lo hubiera asimilado al ‘grado 12 de la planta profesional’, ya que ese funcionario no poseía un título de tal carácter como tampoco alguno de los diplomas exigibles para ese grado. De este modo se encuentra percibiendo emolumentos superiores a los que les corresponden a quienes sirven cargos de planta en iguales condiciones, al carecer de los requisitos necesarios para acceder a la ‘planta profesional’. 

Asimismo, instruyó a ese organismo regularizar las remuneraciones del aludido funcionario en los términos que expresa, lo que fue reiterado por medio del referido oficio N° 84.151, de 2014.

Precisado lo anterior, en relación a la imposibilidad que tendría la CORFO para modificar el contrato del señor Morales Rozas dada su negativa, es necesario hacer presente que para las personas contratadas conforme al Código del Trabajo, si bien éste configura su estatuto jurídico y fija sus derechos y obligaciones, tal circunstancia no obsta a su carácter de funcionarios públicos.

En este punto, conviene recordar el criterio expresado en la uniforme jurisprudencia administrativa de este Ente de Control, contenido, entre otros, en los dictámenes N°s. 39.628, de 1974, 32.313, de 1990, 20.511, de 2007 y 26.507, de 2008, según el cual las disposiciones del Código del Trabajo y su legislación complementaria, que rigen a determinados servidores del Estado, poseen el carácter de normas estatutarias de Derecho Público que no constituyen derechos mínimos, sino que mandatos imperativos para la autoridad administrativa, la que por tanto se encuentra obligada a respetarlos. Por ello, debe otorgar a esos funcionarios los beneficios consagrados expresamente en esa preceptiva, estando impedida de conferirles derechos superiores o inferiores a los que la ley establece, ya que tiene que ceñirse estrictamente a ella. 

En armonía con el anotado criterio el Código del Trabajo y su preceptiva complementaria no pueden aplicarse con la misma amplitud que en el caso de un empleador privado, cuando regulan las relaciones laborales en las entidades del Estado, ya que éstas administran bienes públicos por lo que sus autoridades y funcionarios deben sujetarse a la ley y al fin del servicio al que pertenecen.

En tal sentido ha resuelto esta Contraloría General en sus dictámenes N°s.13.152, de 2002; 32.355, de 2013 y 67.812, de 2015, conociendo de diversas situaciones en las que fueron otorgadas a los servidores públicos afectos a ese código prestaciones laborales que exceden de aquellas previstas tanto en ese texto legal como en su normativa complementaria, que aquellas no se ajustaban al marco legal que las regulaba.

Consecuente con lo expuesto, corresponde advertir que las instituciones públicas no pueden pactar con sus funcionarios regidos por el referido código, beneficios superiores a los que las normas autorizan en igual situación a los demás trabajadores del organismo en que se desempeñan.

En este contexto, cabe consignar que el inciso tercero del artículo 5° del Código del Trabajo previene que “Los contratos individuales y colectivos de trabajo podrán ser modificados, por mutuo consentimiento, en aquellas materias en que las partes hayan podido convenir libremente.”.

Al respecto, y tal como ya se indicó, la propia ley ha ‘limitado la voluntad de las partes’ en el punto en análisis, toda vez que los estipendios del funcionario de que se trata deben ajustarse al sistema remuneratorio establecido por expreso mandato legal en la citada resolución N° 5, de 2005. 

De tal modo, la CORFO debe proceder a modificar unilateralmente el respectivo contrato de trabajo, por cuanto el ‘nivel remuneratorio’ al cual se debió asimilar al señalado servidor no pudo pactarse libremente entre las partes -alterando incluso los requisitos indispensables para acceder a una u otra ‘categoría remuneracional’-, ya que solo procede ampararse en el mutuo consentimiento en aquellas materias que la legislación ha cedido a la autonomía de los contratantes, lo que no ocurre en la especie pues, como se ha sostenido reiteradamente, la determinación de las remuneraciones de los servidores de CORFO ha sido entregada a la reseñada preceptiva.

Por lo expuesto, no se ajustan a derecho los estipendios establecidos para el señor Morales Rozas, al asimilarlo a un grado de la planta profesional, pues no posee los requisitos para ello, percibiendo emolumentos superiores a los que corresponden.

No obsta a lo anterior la calidad de dirigente gremial del funcionario de que se trata ya que el artículo 25 de la ley N° 19.296 -que Establece Normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado-, dispone, en lo que interesa, que los directores de las asociaciones de funcionarios gozarán de fuero, esto es, de ‘inamovilidad en sus cargos’, desde la fecha de su elección y hasta seis meses después de haber cesado su mandato, en la medida que no se configuren alguna de las situaciones ahí contempladas, no pudiendo ser trasladados en ese lapso de localidad o de la labor que desempeñaren, sin su autorización por escrito.

Pues bien, acorde con el anotado artículo 9° del decreto ley N° 1.953, de 1977, conforme al cual se dictó la citada resolución N° 5, de 2005, así como la especial naturaleza del vínculo laboral que une al mencionado servidor con la CORFO, se observa que la ‘protección del cargo’ que contempla el consignado artículo 25 no confiere, en el caso en estudio, la inviolabilidad del sistema remuneratorio, menos aún cuando éste se encuentra en contradicción con el ordenamiento jurídico que lo regula, como se adelantó.

En efecto, el criterio de este Ente Fiscalizador contenido, entre otros, en sus dictámenes Nos 65.067, de 2010 y 2.226 y 19.372, ambos de 2011, ha informado que si bien los dirigentes gremiales se encuentran protegidos por el citado fuero, tal amparo no puede afectar el ejercicio de las atribuciones que competen a las autoridades del respectivo organismo empleador, más aún cuando aquellas encuentran su fundamento en el artículo 5° de la ley N° 18.575, en cuanto dispone que las autoridades deberán velar por la eficiente e idónea administración de los bienes públicos y por el debido cumplimiento de la función pública.

De este modo, resulta forzoso concluir que la modificación en el aspecto en cuestión, se ajusta a derecho, ya que el deber que posee la autoridad de supeditar su accionar al ordenamiento jurídico que rige la materia, no puede verse alterado por lo dispuesto en una norma destinada a amparar una actividad gremial que, pese a su importancia, resguarda esencialmente el interés de los dirigentes de la respectiva 
asociación. 

Consecuente con lo expresado, la CORFO deberá adoptar las medidas conforme a los términos planteados en el presente documento a fin de regularizar la situación en análisis, debiendo dar cuenta de ello a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría de esta Contraloría General, en el plazo de 20 días contados desde la recepción del presente dictamen.

Transcríbase a la División de Auditoría Administrativa, a su Unidad de Seguimiento y a la División de Personal de la Administración del Estado, todas de esta Contraloría General. 

Saluda atentamente a Ud.,


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante