Dictamen N° 78164

Texto del dictamen

N° 78.164   Fecha: 01-X-2015

Don Carlos López Padget, director subrogante del Centro de Salud Familiar Dr. Pedro Jauregui Castro, dependiente del Departamento de Salud de la Municipalidad de Osorno, reclama en contra del resultado del proceso de selección de consultorios de excelencia en atención primaria 2014, desarrollado por el Ministerio de Salud, lo que impidió a ese plantel obtener aquella calidad y el premio consiguiente, el que comprende una suma a favor del personal que se desempeña en el mismo.  
El municipio y el Servicio de Salud Osorno han informado la intervención que les cupo en el asunto planteado, de acuerdo con las directrices emanadas de la citada Secretaría de Estado y con los pronunciamientos emitidos por la Contraloría Regional de Los Lagos. 
La Subsecretaría de Redes Asistenciales manifiesta que su actuación se ajustó a las correspondientes bases y pautas, y que el programa ha sido discontinuado a contar del presente año.  
Como cuestión previa, procede señalar que si bien el recurrente reclama de irregularidades que afectarían el desarrollo del aludido proceso de selección, se ha estimado necesario analizar primeramente la legalidad de la finalidad de éste, teniendo en cuenta que parte de los fondos a transferir se destinarán al pago de una retribución pecuniaria a los funcionarios.   
Es así como, de los antecedentes tenidos a la vista, se advierte que el Ministerio de Salud por la resolución exenta N° 6, de 8 de enero de 2014, aprobó el “Programa Consultorios de Excelencia en Atención Primaria”, cuyo objetivo era reconocer a los establecimientos de esa especie que entreguen servicios de dicha calidad, a través de una compensación pecuniaria anual y única, por un monto de $ 80.000.000, de los cuales un 40% se destinaría a compensar al personal y el 60% a implementar un plan de mejora del respectivo plantel, como se disponía en las “Bases de postulación y Metodología”. 
Los recursos de que se trata, conforme con el N° 8 del citado programa, son los previstos en la partida 16, capítulo 02, programa 02 Programa de Atención Primaria, de la Ley de Presupuestos del Sector Público -N° 20.713 para el año 2014, en este caso-, correspondiéndole al Servicio de Salud Osorno la asignación 24.02.019.
De conformidad con lo estipulado en la glosa 03 de la referida asignación, dicho programa incluye recursos para el financiamiento previsto en los artículos 49 y 56 de la ley N° 19.378 -que establece el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal-, para la aplicación de las leyes N°s. 19.813, 20.157 y 20.250, y para iniciativas extraordinarias de capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios regidos por el indicado cuerpo estatutario.
Pues bien, el aludido artículo 49 de la ley N° 19.378 previene que cada entidad administradora de salud municipal recibirá mensualmente del Ministerio de Salud, a través de los Servicios de Salud y por intermedio de las municipalidades correspondientes, un aporte estatal, el cual se determinará según los criterios que esa disposición establece. 
En tanto, el inciso primero del artículo 56 de la misma ley, dispone que los establecimientos municipales de atención primaria de salud cumplirán las normas técnicas, planes y programas que sobre la materia imparta dicha Secretaría de Estado. No obstante, siempre sin necesidad de autorización alguna, podrán extender, a costo municipal o mediante cobro al usuario, la atención de salud a otras prestaciones.
Agrega, su inciso tercero, que en el caso que las normas técnicas, planes y programas que se impartan con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley impliquen un mayor gasto para la municipalidad, su financiamiento será incorporado a los aportes establecidos en el artículo 49.
Igualmente, procede considerar que el artículo 23 de la ley N° 19.378 dispone que para los efectos de esta ley, constituyen remuneración solamente las que dicha disposición previene: letra a), el Sueldo Base; letra b), la Asignación de Atención Primaria Municipal y, letra c), las demás asignaciones, que constituyen los incrementos a que se tiene derecho en consideración a la naturaleza de las funciones o acciones de atención primaria de salud a desarrollar, a las peculiares características del establecimiento en que se labora y a la evaluación del desempeño funcionario, cuales son, las asignaciones por responsabilidad directiva, por desempeño en condiciones difíciles, de zona y de mérito.
A su vez, las mencionadas leyes N°s. 19.813, 20.157 y 20.250, otorgan distintos beneficios remuneratorios al personal regido por la ley N° 19.378, calculados y pagados en la forma que esos textos legales señalan. 
Enseguida, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 63, N° 14, en relación con el artículo 65, inciso cuarto, N° 4, ambos de la Constitución Política, el otorgamiento y la modificación de remuneraciones, rentas y cualquiera otra clase de emolumentos o beneficios al personal de la Administración Pública, es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. 
Luego, procede destacar que en materia de administración de recursos públicos, como expresión del principio de juridicidad, el Estado y sus organismos deben observar el de legalidad del gasto, consagrado, especialmente, en los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política; 2° y 5° de la ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado; 56 de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de esta Contraloría General; en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, y en las leyes anuales de presupuesto, de modo que los gastos que se autoricen con cargo a tales fondos, sólo pueden emplearse en los fines que expresamente el ordenamiento jurídico contempla (aplica el dictamen N° 13.274, de 2013, entre otros). 
Por ende, considerando que las remuneraciones y beneficios de los funcionarios de los organismos que integran la Administración Pública son materia del dominio o reserva legal, sólo se puede acceder a aquéllos en virtud de una norma expresa de ese rango; que las entidades públicas deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley y que, en el orden financiero, han de atenerse a las disposiciones que regulan los egresos, procede concluir que no se ajusta a derecho el analizado “Programa Consultorios de Excelencia en Atención Primaria”, en cuanto establece una retribución pecuniaria al personal de salud municipal que se desempeñe en tales establecimientos. 
Concordante con lo anterior, corresponde que el Ministerio de Salud ordene la instrucción de un procedimiento disciplinario, a fin de determinar la existencia de responsabilidades administrativas que se deriven de las irregularidades analizadas; y, además, que las autoridades pertinentes ordenen el reintegro de las sumas percibidas por el anotado concepto, durante el período en que se implementó dicho programa, no obstante que los servidores puedan solicitar acogerse a los beneficios establecidos en el artículo 67 de la ley N° 10.336.
Finalmente, considerando las conclusiones precedentes, cabe manifestar que resulta inoficioso referirse a las eventuales irregularidades que habrían acaecido en el desarrollo del proceso de selección cuestionado.
Reconsidéranse los oficios N°s. 6.734, de 2014, y 927 y 1.721, ambos de 2015, todos de la Contraloría Regional de Los Lagos.
Transcríbase a la Subsecretaría de Redes Asistenciales, al Servicio de Salud Osorno, a la Municipalidad de Osorno, a la Contraloría Regional de Los Lagos, a don Carlos López Padget y a las Divisiones de Auditoría Administrativa y de Municipalidades, ambas de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud. 

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante