Dictamen N° 64759

Texto del dictamen

N° 64.759 Fecha: 13-VIII-2015

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación Nacional de Directivos, Profesionales, Técnicos, Administrativos y Auxiliares de Gendarmería de Chile, solicitando un pronunciamiento relativo a la legalidad de la providencia N° 1.504, de 2015, del subdirector operativo de esa repartición pública, que instruyó a sus directores regionales informar toda movilización llevada a cabo por sus funcionarios. A su juicio, esta instrucción atentaría en contra de los derechos que a ese tipo de organizaciones gremiales reconoce la ley N° 19.296 y los convenios Nos 87 y 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). 
Requerida al efecto, esa entidad penitenciaria manifestó que el cuestionado acto se ajusta a derecho ya que tiene por objeto que las mencionadas jefaturas regionales informen las actividades tales como jornadas de reflexión, movilizaciones o paralizaciones, que puedan afectar, entre otras tareas, las salidas de la población penal a tribunales u hospitales y, en general, el régimen interno de sus establecimientos de reclusión.
A fin de atender esta consulta, es necesario analizar cuatro textos normativos: el decreto ley N° 2.859, de 1979, la ley N° 19.296 y los aludidos convenios Nos 87 y 151 de la OIT. 
En primer lugar, el artículo 1° del decreto ley N° 2.859, de 1979, que contiene la Ley Orgánica de Gendarmería de Chile, establece que el indicado organismo es un servicio público que tiene por finalidad atender, vigilar y contribuir a la reinserción social de las personas que por resolución de autoridades competentes fueren detenidas o privadas de libertad y cumplir las demás funciones que le señale la ley. 
Añade su artículo 2° que "en razón de sus fines y naturaleza, es una institución jerarquizada, disciplinada, obediente y su personal estará afecto a las normas que establezcan el estatuto legal respectivo y el reglamento de disciplina que dictará el Presidente de la República.".
Luego, su artículo 8° A prescribe que su Subdirección Operativa es la encargada de implementar las políticas institucionales destinadas al fortalecimiento de la seguridad de los establecimientos penitenciarios del país y tendrá como funciones, entre otras, la de “Asesorar, controlar y coordinar las acciones relativas a la seguridad penitenciaria” y de los bienes y recursos que la aludida entidad ha asignado a esos recintos. 
En segundo lugar, el artículo 7° de la ley N° 19.296, que establece normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado -aplicable en la especie-, indica que entre las finalidades de dichas organizaciones se encuentran las de promover el mejoramiento económico de sus afiliados, procurar el perfeccionamiento de los mismos, realizar acciones de bienestar, de orientación y de formación gremiales, de capacitación o de otra índole “dirigidas al perfeccionamiento funcionario” y, en general realizar todas aquellas actividades contempladas en sus estatutos y que no estuvieren prohibidas por ley. 
Por su parte, el número 1 del artículo 3° del convenio N° 87 de la OIT, relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación -promulgado mediante el decreto N° 227, de 1999, del Ministerio de Relaciones Exteriores- señala que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, de elegir libremente sus representantes, de organizar su administración y sus actividades y de formular su programa de acción.
Añade su número 2 que “Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.”. 
Finalmente, el número 2 del artículo 5° del convenio N° 151 de la OIT, sobre Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública, promulgado a través del decreto N° 1.539, de 2000, del Ministerio de Relaciones Exteriores, previene que “Las organizaciones de empleados públicos gozarán de adecuada protección contra todo acto de injerencia de una autoridad pública en su constitución, funcionamiento o administración.”. 
Ahora bien, de la normativa antes expuesta se desprende que la tarea central del señalado organismo estatal es atender y custodiar a las personas privadas de libertad y que su Subdirección Operativa debe controlar y coordinar las acciones relativas a la seguridad penitenciaria, todo lo cual armoniza con el carácter jerarquizado y disciplinado de la institución y su personal.
De igual forma, aparece que las autoridades de la Administración del Estado se encuentran impedidas de adoptar medidas que afecten el funcionamiento de las aludidas asociaciones o que tiendan a limitar o entorpecer el ejercicio de los derechos de autodeterminación de que trata el número 1 del artículo 3° del citado convenio N° 87.
En este contexto, y teniendo a la vista el cuestionado oficio -el que, en síntesis, instruye a los directores regionales en los términos antes descritos-, se colige que el referido documento solo persigue mantener informada a la autoridad central de Gendarmería de Chile a cargo de la seguridad penitenciaria, sobre las actividades que, independientemente del origen de su organización, puedan afectar el normal desarrollo de las tareas de ese organismo.
Por lo demás, y en el evento que las aludidas actividades sean convocadas o lideradas por directivos de alguna asociación gremial, cumple con advertir que, tal como se desprende de lo mandatado en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, compete a la autoridad velar por el funcionamiento regular y continuo de la institución que dirige y por el eficiente y oportuno cumplimiento de las labores que se le asignan al organismo a su cargo.
Así, el hecho de que la pertinente jefatura tome oportuno conocimiento de actividades como las descritas, permite a esta adoptar las medidas necesarias para afrontar y mitigar los efectos que ese tipo de acciones pudiesen ocasionar en el cumplimiento de sus funciones (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 7.207, de 2007, 43.428, de 2014 y 47.226, de 2015, todos de este origen). 
Por ello, y contrariamente a lo sostenido por la entidad recurrente, la providencia N° 1.504, de 2015, no vulnera la preceptiva que aquella indica, especialmente considerando que del tenor de ese documento no es posible desprender que los directores regionales deban informar las actividades de las asociaciones de funcionarios que no alteren ni afecten el normal desarrollo de las tareas encomendadas a ese servicio penitenciario.
En consecuencia, se desestima el reclamo formulado por la ocurrente. 
Transcríbase a Gendarmería de Chile.
Saluda atentamente a Ud.,


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República 
Subrogante