Dictamen N° 59466

Texto del dictamen

N° 59.466         Fecha : 27-VII-2015
La Dirección del Trabajo se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando se reconsidere el informe final N° 140, de 2013, sobre auditoría y examen de cuentas a los procedimientos de aplicación y cobro de multas administrativas en dicho servicio, en la parte en que se le instruye invalidar la resolución exenta N° 168, de igual año, de la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Poniente, por cuyo intermedio ésta dejó sin efecto su resolución exenta N° 7756/13/3, de esa anualidad, que aplica las multas que indica a la empresa Transportes Cometa S.A., en razón de que fue notificada a esta última una vez transcurrido el plazo legal establecido para tal efecto.  
Asimismo, expone que se encuentra en la imposibilidad de dar cumplimiento a las instrucciones impartidas en el informe final N° 89, de 2014, de este origen, sobre auditoría al proceso de fiscalización efectuada en ese ente público, en cuanto ordena, por una parte, aumentar el monto de la multa aplicada erróneamente por la resolución exenta N° 8.258/14/4, de 2014, a la empresa Comercial e Industrial Aprix Ltda., y, por otra, cursar una segunda infracción a la Sociedad Comercial Agrícola Las Lagunas Limitada, pues por la resolución exenta N° 7.970/13/34, de 2013, sólo se sancionó respecto de un dependiente y la falta cometida concurría sobre dos de ellos.
Además, ese organismo público requiere que se emita un pronunciamiento acerca de la procedencia de aplicar la institución de la revocación prevista en la ley N° 19.880 respecto de multas cursadas a empresas de transporte interurbano de pasajeros, en el período que indica, considerando el planteamiento que sobre la materia le ha formulado, en el documento que acompaña, la Federación Gremial Nacional de Buses del Transporte de Pasajeros, FENABUS.  
Por su parte, don Marcos Carter Bertolotto, a nombre de FENABUS, ha remitido los antecedentes relativos a la mesa de diálogo constituida por esa asociación de empleadores con dicho servicio público, para los fines de, según expresa, dar cabal cumplimiento a la cláusula cuarta del protocolo de acuerdo suscrito entre ambas entidades el 29 de octubre de 2013  -al que además concurrió el Subsecretario del Trabajo de la época-, en orden a crear un equipo de trabajo que analizara la normativa para determinar si existían multas cursadas al sector que se encontraren prescritas, mal notificadas o pudieran ser objeto de recurso extraordinario de revisión o de invalidación.
Como cuestión previa, debe aclararse que -conforme se ha precisado en los dictámenes N°s. 72.863, de 2009, y 31.312, de 2011- los compromisos que se establezcan en protocolos de acuerdo como el aludido precedentemente no tienen la virtud de constituir convenios con efectos jurídicos, sino que son declaraciones de intenciones o propósitos que no resultan vinculantes para las autoridades administrativas ni para la entidad del Estado que integran, ya que las obligaciones y atribuciones de éstas se encuentran supeditadas al principio de juridicidad, según lo establecen los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y, por ende, están afectas a la regulación general de los organismos administrativos. 
Precisado lo anterior, es necesario referirse al marco normativo que rige a la Dirección del Trabajo y, en particular, a aquel con arreglo al cual, en lo pertinente, ésta debe ejercer sus atribuciones fiscalizadoras y sancionatorias.
Así, cabe manifestar que, conforme con el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que dispone la reestructuración y fija las funciones de la Dirección del Trabajo, ésta es un servicio técnico dependiente de dicha Secretaría de Estado, al que le corresponde, en lo que interesa, la fiscalización de la aplicación de la legislación laboral, como también fijar por medio de dictámenes el sentido y alcance de las leyes del trabajo.
A su vez, según agrega el artículo 5° del referido decreto con fuerza de ley, al Director de ese servicio público le corresponde la dirección y supervigilancia del mismo en toda la República, y la representación del Estado en la aplicación y fiscalización de las leyes sociales      -letra a)-; fijar la interpretación de la legislación y reglamentación social -letra b)-; velar por la correcta aplicación de las leyes del trabajo en todo el territorio de la República -letra c)-, y fiscalizar el cumplimiento de los deberes de su personal -letra j)-.
Para los fines del efectivo cumplimiento de su función fiscalizadora, la normativa ha conferido a la Dirección del Trabajo la potestad sancionatoria por infracciones a la legislación laboral y de seguridad social y a sus reglamentos, contemplando disposiciones tendientes a posibilitar la materialización de dicha atribución legal. Así, el artículo 503, inciso primero, del Código del Trabajo previene que las sanciones serán aplicadas administrativamente por los respectivos inspectores del trabajo o por los funcionarios que se determinen, quienes actuarán como ministros de fe. 
En este mismo sentido, el inciso segundo del mencionado artículo 503 del Código del Trabajo, dispone que en todos los trámites a que dé lugar la aplicación de sanciones, regirá la norma del artículo 4° de ese cuerpo normativo, en virtud de la cual, se presume de derecho que representa al empleador, entre otros, el gerente, el administrador y, en general, la persona que ejerce habitualmente funciones de dirección o administración por cuenta o representación de una persona natural o jurídica; disposición que resulta aplicable, entre otras diligencias, para los fines de las notificaciones de las sanciones a que hayan lugar. Lo anterior, además de la eventual notificación por carta certificada, regulada en el artículo 508 del mismo texto legal.  
Enseguida, en relación a la potestad sancionatoria de la Administración y a la prescripción respectiva, es del caso precisar que la jurisprudencia de esta Entidad de Control ha sostenido que no habiendo regulación especial al respecto, se debe recurrir a las normas generales sobre la materia, en cuanto a que la acción que posee la Dirección del Trabajo para perseguir la responsabilidad de los infractores a la normativa pertinente, se extingue por prescripción en el plazo de seis meses contado desde el día en que se hubiere cometido el ilícito, de conformidad con la regla contenida en los artículos 94 y 95 del Código Penal respecto de las faltas (aplica los dictámenes N°s. 13.479, de 2012; 65.297, de 2013, y 17.885, de 2014).
Asimismo, a las sanciones aplicadas a los ilícitos administrativos les son aplicables las normas sobre prescripción del derecho penal,  en cuanto a que aquéllas prescriben en el plazo de seis meses desde que el acto que las impone se encuentre ejecutoriado, lo que, por regla general, coincide con la notificación de éste al interesado, de acuerdo con lo establecido en los artículos 3° y 51 de la ley Nº 19.880, conforme a los cuales los actos administrativos son exigibles frente a sus destinatarios desde su entrada en vigencia, causan inmediata ejecutoriedad y, si fueren de contenido individual, producen efectos jurídicos desde su notificación, de modo que la autoridad administrativa está autorizada, desde entonces, para disponer su ejecución de oficio (aplica los dictámenes N°s. 28.226, de 2007, y 58.795, de 2010). 
En el marco normativo expuesto, corresponde referirse a la observación contenida en el informe final N° 140, de 2013, cuya reconsideración se solicita, en cuanto ordenó invalidar la resolución exenta N° 168, de 29 de abril de 2013, de la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Poniente, que dejó sin efecto otra que aplicó determinadas multas, en razón de haberse practicado la notificación del correspondiente acto fuera del plazo de 5 días que contempla al efecto el artículo 45, inciso segundo, de la ley N° 19.880. 
Al respecto, cabe recordar que por los dictámenes N°s. 17.388, de 2009; 957, de 2010; 61.059, de 2011; 60.718, de 2012, y 76.788, de 2013 -los tres últimos recaídos en situaciones acontecidas en ese servicio público-, este Organismo Contralor ha precisado que, salvo disposición legal en contrario, los plazos no son fatales para la Administración, ni su vencimiento implica caducidad o invalidación del acto de que se trate, dado que sólo tienen por objeto establecer un buen orden administrativo para dar cumplimiento a las funciones de sus órganos.
Así, acorde con tal criterio, tales entes pueden cumplir válidamente sus actuaciones en una fecha posterior a la establecida por la normativa; lo que, además, resulta concordante con el inciso segundo del artículo 13 de la precitada ley, en orden a que el vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico, y genera perjuicio al interesado.
En este contexto, resulta contrario a derecho que, a través de la citada resolución exenta N° 168, se dejara sin efecto la multa impuesta mediante la resolución exenta N° 7756/13/3, de 14 de enero de 2013, por contravención a la legislación laboral, atendido que la decisión administrativa contenida en esta última había sido puesta en conocimiento de la empresa afectada válidamente el 12 de febrero de dicha anualidad, según da cuenta el considerando N° 2 de aquel instrumento.  
No obstante, de las fechas indicadas precedentemente se advierte que la sanción correspondiente se encuentra prescrita, de manera que resulta inconducente proceder a la invalidación de la comentada resolución exenta N° 168, por lo que se deja sin efecto la pertinente instrucción impartida en el citado informe final N° 140, de 2013.
A continuación, en lo que concierne al cumplimiento del informe final N° 89, de 2014, de esta Entidad Contralora, que instruye la modificación de las resoluciones exentas N°s. 7.970/13/24, de 2013, y 8.258/14/4, de 2014, es del caso consignar que concurre una situación similar a la recién reseñada, ya que en estos casos, a esta fecha, las acciones para perseguir la responsabilidad que afecta a los empleadores fiscalizados por las infracciones cometidas, se encuentran prescritas, lo que también sucede con las multas impuestas, por lo que si bien adolecen de vicios de legalidad, resulta inoficioso proceder a su invalidación.
Sin perjuicio de lo expresado, no puede dejar de considerarse que la circunstancia de que se haya verificado la prescripción tanto de diversas multas cursadas por la Dirección como de las acciones tendientes a hacer efectiva la responsabilidad infraccional, en razón de errores e incumplimiento de sus obligaciones por parte de funcionarios de la Dirección, conlleva la necesidad de que su Director ordene la instrucción de un proceso disciplinario, a fin de establecer las responsabilidades administrativas, de lo que deberá informar a esta Contraloría General. 
Finalmente, en lo que atañe a la eventual procedencia de la revocación de las multas en comento, corresponde señalar que el inciso primero del artículo 61 de la referida ley N° 19.880, establece que los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano que los hubiere dictado. Su inciso segundo agrega que ello no procederá cuando: a) se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente; b) la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos; o, c) por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto.
En este punto, debe tenerse presente que la revocación consiste en la necesidad de retirar un acto administrativo, que es válido, del ordenamiento jurídico, dejándose sin efecto por la propia autoridad emisora del mismo, en consideración a que vulnera el interés público general -esto es, por razones de justicia y no de legalidad-, decisión que, por ende, se funda en razones de mérito, conveniencia u oportunidad (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 2.196, de 1993; 2.641, de 2005, y 8.058, de 2009). 
Ahora bien, es necesario hacer la prevención que la potestad sancionatoria que la preceptiva le ha conferido a la Dirección del Trabajo, en cuanto manifestación del ius puniendi general del Estado, constituye el reproche que, en pos del bien común que debe cautelar, dicho organismo efectúa al infractor de la legislación laboral y/o social, de modo que, en la supervivencia del acto administrativo dictado en su ejercicio, se encuentra comprometido el interés general de la comunidad. 
De otro lado, cabe considerar que el Título Final del Libro V del Código del Trabajo, “De la fiscalización, De las Sanciones y De la Prescripción”, en su artículo 506 bis, contempla la posibilidad de que, tratándose de los empleadores y las vulneraciones que allí se indican, el inspector del trabajo conceda un plazo para dar cumplimiento a las normas respectivas. Luego, en su artículo 506 ter, previene que, en los casos que en ese precepto se señalan, dicho funcionario autorice la sustitución de la sanción de multa impuesta por alguna de las modalidades que enuncia. Por último, en su artículo 511, establece la facultad del Director del Trabajo, en las condiciones que se disponen, de reconsiderar las multas impuestas por personal de su dependencia, dejándolas sin efecto cuando aparezca de manifiesto que se ha incurrido en un error de hecho al aplicarla -N° 1- o rebajándolas, si se acredita fehacientemente haber dado íntegro cumplimiento a las disposiciones cuya infracción motivó la sanción -N° 2-. 
Por tanto, teniendo en consideración que, además de la naturaleza de la materia en que inciden las resoluciones sancionatorias de esa repartición pública, el Código del Trabajo ha regulado en forma expresa otras formas de extinción de tales actos administrativos, procede señalar que a su respecto concurre el anotado supuesto establecido en el artículo 61, inciso segundo, letra b), de la ley N° 19.880, por lo que resulta improcedente disponer su revocación.  
Transcríbase a la Federación Gremial Nacional de Buses del Transporte de Pasajeros, al Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General.  
Saluda atentamente a Ud. 

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante