Dictamen N° 55497

Texto del dictamen

N° 55.497       Fecha: 10-VII-2015

Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Marcelo Paredes Romero y Emilio Vargas Mendoza, funcionarios de la Municipalidad de Villa Alemana, solicitando la reconsideración del Informe de Investigación Especial N° 4, de 2014, “Sobre Eventuales Irregularidades en la Municipalidad de Villa Alemana”, emitido por la Sede Regional de Valparaíso que, en lo pertinente, ordenó el reintegro de los honorarios percibidos por los peticionarios, toda vez que el origen de aquellos se encontraba en contratos celebrados con el anotado órgano comunal, para realizar labores propias de los cargos que servían.
Exponen los recurrentes, en síntesis, que mientras se desempeñaban en esa entidad edilicia como secretario comunal de planificación suplente y director de obras subrogante, respectivamente, prestaron servicios a honorarios para dicho municipio, fuera de sus jornadas de trabajo, y que, contrariamente a lo concluido por la anotada Sede Regional de Control, aquellos no obedecían a tareas propias de las plazas que ocupaban. 
Asimismo, el señor Emilio Vargas Mendoza, indica que el reintegro ordenado, configuraría un enriquecimiento sin causa a favor de la Municipalidad de Villa Alemana, ya que los servicios fueron efectivamente prestados, haciendo presente que su contratación fue aprobada por el concejo municipal.
Por último, ambos interesados solicitan que, en el evento de ser rechazada su petición, se les conceda la condonación de las sumas que deben reintegrar. 
Requerido de informe, el municipio manifestó, en similares términos a los planteados por los interesados, que las contrataciones fueron válidamente celebradas y que, de no mediar la acción de los anotados servidores, ello habría implicado necesariamente convenir su realización con otros profesionales. 
Como cuestión previa, conviene recordar que en el anotado informe de investigación especial, en lo que importa, se efectuó un examen de cuentas, observándose las sumas pagadas a los recurrentes por concepto de honorarios, ya que las labores realizadas por ambos se referían a tareas de carácter genérico, propias de los cargos que desempeñaban.
Además, en dicho informe se indicó que la circunstancia de contratar a honorarios al señor Vargas Mendoza para realizar la “supervisión y control de obras de desarrollo comunal, tales como la construcción de parques y la pavimentación de calles”, contravenía lo concluido en el dictamen N° 37.787, de 2009, de esta Entidad de Control, ya que las labores de inspección, supervisión o fiscalización, no pueden ser efectuadas por empleados en la mencionada calidad sino por personal municipal, sea de planta o a contrata. 
Sobre el particular, el inciso primero del artículo 4° de la ley N° 18.883, establece que, “Podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la municipalidad; mediante decreto del alcalde. Del mismo modo se podrá contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que posean título correspondiente a la especialidad que se requiera”. Añade el inciso segundo de ese precepto que “Además, se podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales”.
Al respecto la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General contenida, entre otros, en los pronunciamientos N°s. 25.191, de 2012, y 61.510, de 2014, ha precisado que solo puede contratarse bajo la modalidad de honorarios a servidores del mismo órgano comunal cuando se trate de tareas determinadas, y transitorias, sin que ello implique la realización de labores habituales y propias del municipio, las que además deben ejecutarse fuera del horario de trabajo.
Ahora bien, con el fin de determinar si los servicios prestados por los interesados correspondían a las labores propias de los cargos que ocupaban en el municipio, resulta necesario precisar en qué consisten estas últimas, para así realizar la comparación entre ellas.
En lo que se refiere a la plaza de secretario comunal de planificación, que desempeñaba, en calidad de suplente, el señor Paredes Romero, el artículo 21 de la ley N° 18.695, prevé que corresponderán a dicha repartición las funciones de asesoría del alcalde y del concejo, en materias de estudio y evaluación, propias de las competencias de ambos órganos municipales y, en particular, en lo que importa, aquellas descritas en las letras a), d), e) y f) de ese precepto, esto es, las de “Servir de secretaría técnica permanente del alcalde y del concejo en la formulación de la estrategia municipal, como asimismo de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la comuna”; “Efectuar análisis y evaluaciones permanentes de la situación de desarrollo de la comuna, con énfasis en los aspectos sociales y territoriales”; “Elaborar las bases generales y específicas, según corresponda, para los llamados a licitación, previo informe de la unidad competente, de conformidad con los criterios e instrucciones establecidos en el reglamento municipal respectivo”; y, “Fomentar vinculaciones de carácter técnico con los servicios públicos y con el sector privado de la comuna”.
Así, es posible concluir que los servicios prestados bajo la modalidad de honorarios por el señor Paredes Romero, consistentes -según los informes emitidos por dicho servidor- en apoyo técnico para la preparación de bases de licitación de diversos proyectos; asesorías; reuniones con la comunidad; elaboración de la cuenta pública; postulación del plan que se indica a los fondos regionales respectivos; levantamiento de información de las juntas de vecinos que se mencionan con el fin de presentarla al Ministerio de Vivienda y Urbanismo; revisión del manual que allí se refiere; y, el estudio del programa de seguridad sobre financiamiento de plazas seguras, coinciden con aquellas previstas en las anotadas letras a), d), e), y f) del aludido artículo 21, de la ley N° 18.695. 
Luego, y en lo que concierne a la plaza de director de obras municipales, desempeñada por el señor Vargas Mendoza, en calidad de subrogante, el artículo 24, letras a), b) y f) de la citada ley N° 18.695, en lo que interesa, dispone que la mencionada unidad debe "Velar por el cumplimiento de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes"; "Fiscalizar las obras en uso"; y "Dirigir las construcciones que sean de responsabilidad municipal", añadiendo la letra g) del precepto en comento que, en general, tiene que “aplicar las normas legales sobre construcción y urbanización en la comuna”.
Pues bien, según consta en el informe de la unidad técnica de la dirección de obras y en la boleta de honorarios del mes de marzo de 2013, el señor Vargas Mendoza cumplió las labores de supervisor y control de infraestructura urbana en los proyectos denominados “Construcción Pavimentación calle Los Girasoles y Santa Sarah”; “Reposición Estadio Municipal Italo Composto de Villa Alemana”, y, “Construcción Parque Carabineros de Chile, sector Peñablanca”, tareas que, como puede advertirse, se encuentran previstas en las citadas letras a), b) y f), del artículo 24, de la ley N° 18.695. 
Así, del análisis de los referidos antecedentes, es posible concluir que los servicios prestados bajo la modalidad de honorarios por los interesados, formaban parte de las tareas que debían desarrollar en las plazas que al efecto servían en la citada entidad edilicia, lo que, como ya se indicó, no se ajusta a derecho.
De este modo, el enriquecimiento sin causa alegado por el señor Emilio Vargas Mendoza, no se verifica en la especie, toda vez que las labores por él realizadas, según se analizó anteriormente, correspondían a las del cargo para el que fue nombrado, sin que por ello sea lícito que perciba más remuneraciones que las que tiene asignada su función, tal como disponen los artículos 5°, letra d), en relación con el 92, ambos de la citada ley N° 18.883.
En consecuencia, y dado que los peticionarios no han aportado nuevos antecedentes de hecho o de derecho que permitan modificar lo concluido en el aludido Informe de Investigación Especial N° 4, de 2014, de la Sede Regional de Valparaíso, corresponde confirmarlo en todas sus partes, desestimándose el presente requerimiento.
Finalmente, en lo relativo a la solicitud de condonación de las sumas pagadas que requieren en subsidio los interesados, cumple con manifestar, en armonía con lo precisado, entre otros, en el dictamen N° 43.818, de 2011, que quienes son contratados a honorarios carecen de la calidad de funcionario público, requisito indispensable para ejercer la facultad prevista en el inciso final del artículo 67 de la ley N° 10.336, correspondiendo que la Municipalidad de Villa Alemana exija el reintegro de aquellas, e informe sobre el particular a la respectiva sede regional de control, en el plazo de 15 días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio. 
Transcríbase al señor Emilio Vargas Mendoza, a la Municipalidad de Villa Alemana y a la Contraloría Regional de Valparaíso.
Saluda atentamente a Ud.

Osvaldo Vargas Zincke
Contralor General de la República 
 Subrogante