Dictamen N° 28236

Texto del dictamen

N° 28.236    Fecha: 10-IV-2015

Los diputados Nicolás Monckeberg Díaz, Claudia Nogueira Fernández y Pedro Browne Urrejola, solicitan que esta Contraloría General investigue la procedencia del uso de personal y recursos estatales en una campaña comunicacional iniciada por el gobierno a través de medios digitales y redes sociales, que comprende una serie de mensajes relacionados con la reforma tributaria, en actual trámite en el Congreso, bajo la denominación de "Mitos y Realidades" y un video titulado "La Reforma Tributaria no la paga la clase media", pidiendo que se revise también la legitimidad de algunas de las expresiones utilizadas al efecto, que ellos estiman exceden el ámbito "de la función pública que le compete a la Administración".

A juicio de los recurrentes lo anterior contravendría el principio de probidad administrativa, por importar el uso de personal y recursos públicos para fines ajenos a los institucionales, y, además, el artículo 3° de la ley N° 19.896, pues los mensajes aludidos no se referirían a la forma en que los usuarios podrían acceder a las respectivas prestaciones, ni comprenderían información sobre el contenido de acciones o programas a implementar, como tampoco se señalaría en ellos que se trata de un proyecto sujeto a la aprobación legislativa.

Igualmente, sostienen que se habría infringido el principio de legalidad del gasto, en cuya virtud los desembolsos que se autoricen con cargo a fondos públicos únicamente pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente previstos en el ordenamiento jurídico.

Requerido su informe el Ministerio Secretaría General de Gobierno lo ha emitido, mediante oficio N° 1950/34, de 2014, al que se han adherido los Ministerios Secretaría General de la Presidencia, del Interior y Seguridad Pública, y de Hacienda.

En ese documento, la Secretaría de Estado informante expone, en síntesis, que ha implementado la señalada campaña en cumplimiento de su función de comunicar y difundir las políticas públicas del gobierno, considerando la necesidad de explicar a la ciudadanía el extenso contenido de una reforma compleja, como también sus efectos; que lo observado por los peticionarios recae en la oportunidad o conveniencia de difundir la reforma tributaria en una determinada forma, y no en temas de legalidad; que el video reparado se implementó sin pago de pauta publicitaria y fue realizado por servidores de ese ministerio en el ejercicio de sus funciones, de manera que no implica gastos adicionales; que el cuestionamiento referente a la utilización de expresiones odiosas o agresivas, es en esencia una cuestión de mérito y ellas constituyen recursos lingüísticos que facilitan la comprensión del mensaje; que la acción de difusión en comento reuniría las exigencias del artículo 3° de la ley N° 19.896 y que, en todo caso, este precepto no podría limitar la función comunicativa que la ley encarga a ese ministerio y, por último, que al cumplir dicho mandato no se ha infringido el principio de probidad.

Ahora bien, en relación con el asunto planteado cabe consignar que con arreglo al artículo 1° de la ley N° 19.032 el Ministerio Secretaría General de Gobierno "está encargado de actuar como órgano de comunicación del Gobierno, pudiendo para estos efectos llevar a cabo las relaciones de éste con las organizaciones sociales, en su más amplia acepción" y "de ejercer la tuición del sistema de comunicaciones gubernamentales".

Asimismo, conforme al artículo 2°, letras b), c) y e), le compete especialmente establecer "canales efectivos de comunicación entre gobernantes y gobernados", "constituir un canal de vinculación entre el Gobierno y las diversas organizaciones sociales, cualquiera sea su naturaleza", con el propósito de facilitar la expresión de las necesidades de la ciudadanía, y servir de órgano de informaciones del Gobierno.

Sobre la base de estas normas, la jurisprudencia administrativa -contenida en los dictámenes N°s. 1.149, de 2009, 14.914, de 2010, y 40.853, de 2013, entre otros- ha reconocido que ese ministerio, en tanto organismo cuya función principal concierne a las comunicaciones del Gobierno con la sociedad, puede informar a esta última acerca de las reformas que pretenda implementar, mediante la difusión de las mismas a través de los medios de comunicación o por la vía de programas especiales destinados a dicho propósito.

En armonía con ese criterio cabe manifestar que para tal efecto es admisible el empleo de videos u otros materiales audiovisuales para dar a conocer dichas modificaciones utilizando la página web de esa Secretaría de Estado o las diversas plataformas disponibles en internet.

En virtud de lo expresado, el ministerio en referencia posee atribuciones para difundir información sobre la reforma tributaria en comento y ha podido hacerlo a través de un sitio electrónico, como asimismo empleando el soporte audiovisual que en esta oportunidad utilizó.

Por otra parte, cabe referirse a lo planteado por los recurrentes en orden a que la aludida actividad no se ajustaría a los artículos 30 de la citada ley N° 19.896 y 23 de la ley N° 20.713, de Presupuestos del Sector Público para el año 2014, conculcando el principio de legalidad del gasto.

Acerca de la materia es del caso recordar que en el informe del citado ministerio se expone que esa Cartera de Estado ha propiciado la comentada campaña en ejercicio de sus funciones como entidad encargada de comunicar las políticas públicas del Gobierno, y que respecto de ella se han cumplido las prescripciones contenidas en el mencionado artículo 3°, no obstante que, según se expresa, tal precepto no podría importar limitaciones a dicho ejercicio y que, además, la ejecución de la misma no habría implicado gasto alguno.

El artículo 3° de la ley N° 19.896 -que introduce modificaciones al decreto ley N° 1.263, de 1975, y establece otras normas que determina-, dispone que "Los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan".

Luego, su inciso segundo añade que "Cuando no existan todavía prestaciones concretas que corresponda otorgar, el Poder Ejecutivo, a través de sus organismos dependientes o relacionados con él por intermedio de alguna de las Secretarías de Estado, sólo podrá informar sobre el contenido de los programas y acciones que resuelva propiciar, utilizando medios idóneos a tal efecto. En el caso de las iniciativas de ley, deberá señalar su sujeción a la aprobación legislativa correspondiente".

A su vez, el inciso primero del artículo 23 de la antedicha ley N° 20.713, prescribe que las "actividades de publicidad y difusión que corresponda realizar por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 19.896", agregando que en caso alguno "podrán efectuarse campañas publicitarias que tengan por objeto único enumerar los logros de una autoridad específica o del Gobierno en general, con excepción de las cuentas públicas que los organismos señalados en el citado artículo realicen". El inciso tercero del indicado precepto dispone que "el incumplimiento de lo dispuesto en este artículo por parte de las autoridades de los organismos señalados contraviene lo establecido en el artículo 52 del decreto con fuerza de ley N°1/19.653, del año 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que hace referencia al principio de probidad administrativa.".

Sobre la aplicación del artículo 3° de la ley N° 19.896, cabe precisar que, de acuerdo a su inciso primero, aquel regula las actividades de publicidad y difusión de los "Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado", lo que luego es reiterado por el precitado artículo 23 de la ley N° 20.713.

En ese contexto, y considerando la excepcionalidad con que dichos preceptos autorizan el gasto por tales conceptos, es que los mismos poseen un carácter especial y deben aplicarse e interpretarse restrictivamente. Por otro lado, conforme a su claro tenor, ellos no excluyen de su sujeción a ninguno de los consignados entes administrativos.

De esta manera, a las Carteras de Estado que informaron en la especie, en particular, al Ministerio Secretaría General de Gobierno, les resultan plenamente aplicables las mencionadas disposiciones.

Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista se desprende que la campaña denominada "La Reforma Tributaria", tiene por objeto la difusión del proyecto de ley iniciado por el mensaje presidencial N° 24-362, de fecha 1 de abril de 2014, situación que se enmarca dentro de lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 3° de la ley N° 19.896, antes transcrito.

Enseguida, cabe señalar que de acuerdo con el principio de legalidad del gasto público consagrado en los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política, 2° y 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y 56 de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de esta Entidad de Control, y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, los servicios públicos solo pueden efectuar aquellos desembolsos a que estén autorizados por la ley, de modo tal que los recursos asignados en sus presupuestos deben ser empleados con sujeción a las normas que regulan su inversión, destinándolos al desarrollo de las competencias que el ordenamiento jurídico les ha entregado.

En ese ámbito normativo, la jurisprudencia de este Organismo de Control contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 28.397 y 72.116, ambos de 2012, ha manifestado que el referido artículo 3° de la ley N° 19.896 busca restringir los gastos en publicidad y difusión a aquellos que sean necesarios e imprescindibles para el cumplimiento de la función pública.

En efecto, el primer oficio citado precisó que las entidades que esa disposición consigna sólo podrán efectuar desembolsos por los aludidos conceptos cuando tengan por finalidad servir para el desempeño de sus labores, dar a conocer a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que confieren y, en caso de que éstas no existan, para informar sobre los programas que se pretendan propiciar, lo que incluye las iniciativas de ley, debiendo indicar la sujeción de las mismas a la correspondiente aprobación legislativa.

En estas condiciones, si bien el Ministerio Secretaría General de Gobierno tiene atribuciones para realizar los gastos de la especie, ellos deberán ejecutarse dentro de los márgenes que el referido artículo 3° fija y en la medida que cuente con la disponibilidad presupuestaria correspondiente.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe manifestar que no se han acompañado antecedentes que acrediten que se haya gastado dinero en los comentados conceptos, con infracción a las reseñadas normativas o al principio de legalidad.

Por otra parte, en lo concerniente a los aspectos estatutarios relacionados con esta campaña informativa y a las objeciones en materia de probidad, a que se refiere la consulta, debe anotarse, en primer término, que en el aludido informe del precitado ministerio se afirma que dicha campaña ha sido producto del trabajo de funcionarios a contrata y servidores a honorarios que desarrollan las funciones propias de ese ministerio, esto es, la difusión de políticas públicas.

Se explica, también, en ese documento, que las formas empleadas en aquélla corresponden a aspectos de mérito, oportunidad y conveniencia, y que las expresiones usadas responden a una técnica lingüística que tiene por objeto transmitir un mensaje en términos cotidianos, masivos y elocuentes para que sea comprendido y recordado por la ciudadanía, tal como se ha hecho con otras iniciativas legales.

Sobre el particular, es del caso recordar que el artículo 8° de la Constitución Política de la República, en concordancia con el artículo 52 de la ley N° 18.575, preceptúa que en el ejercicio de las funciones públicas los servidores deben dar estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa en todas sus actuaciones, el cual, de acuerdo con el inciso segundo de esa norma legal, consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular.

Asimismo, el artículo 53 del precitado cuerpo legal precisa, en lo pertinente, que el interés general exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz, lo que se expresa, entre otros aspectos, en el "recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones" y en "la rectitud de ejecución de sus normas, planes, programas y acciones".

Ahora bien, conforme lo admite la propia Cartera de Estado "pese a ser una cuestión de mérito, no obsta a que CGR pueda considerar que, por el bien del mensaje y del debate público, sea pertinente el uso de otras expresiones menos incisivas" o que "lo anterior no obsta a que la CGR pueda considerar recomendar al MNSGG usar recursos lingüísticos moderados, en atención a que con otras palabras, igualmente, la información puede ser entregada y comprendida en un lenguaje cotidiano" (páginas 43 y 29).

Sin perjuicio de lo anterior, conviene recordar que el ordenamiento jurídico nacional ha extendido el reconocimiento de los derechos de las personas y el establecimiento de las obligaciones consiguientes, aún a aspectos que la entidad informante entiende como cuestiones de mérito.

Así, el artículo 61 del Estatuto Administrativo, aprobado por la ley N° 18.834, dispone, en su letra c), que serán obligaciones de cada funcionario, realizar sus labores con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia, contribuyendo a materializar los objetivos de la institución.

Por su parte, el artículo 17 de la ley N° 19.880, reconoce como uno de los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración, en su letra e), el de ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios.

Tales disposiciones, en tanto obligan directamente a las autoridades y funcionarios, y condicionan su quehacer y desempeño, naturalmente incluyen aquellos elementos en que se traduce la actuación administrativa, como es el caso del material audiovisual realizado por la Secretaría de Estado informante, por lo que se estima que en el aspecto antedicho, el accionar de ese ministerio no se ha ajustado al ordenamiento jurídico, lo cual en lo sucesivo deberá corregirse y atenerse estrictamente a lo antes señalado.

Transcríbase a los Ministerios Secretaría General de la Presidencia, del Interior y Seguridad Pública, y de Hacienda.

Saluda atentamente a Ud.,


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República