Dictamen N° 16795

Texto del dictamen

N° 16.795     Fecha: 02-III-2015

La Superintendencia de Educación, en atención a las consideraciones que expone, solicita la reconsideración de las conclusiones contenidas en el Informe Final N° 151, de 2012, de esta Contraloría General. Luego, en el evento de que ello no proceda, consulta por diversos aspectos relacionados con el procedimiento de rendición de cuentas regulado en la ley N° 20.529 y en el decreto N° 469, de 2013, del Ministerio de Educación, y su compatibilidad con la resolución N° 759, de 2003, de este origen.
En primer término, cabe señalar que la fiscalización sobre la que recayó el Informe Final N° 151, de 2012, tuvo por objetivo verificar que los fondos asignados a la Subsecretaría de Educación para el pago de la subvención escolar preferencial a establecimientos particulares subvencionados durante el período auditado -esto es, desde el 1 de enero al 31 de diciembre del año 2011-, se hubiesen transferido de acuerdo a la normativa vigente y que los controles fijados al respecto fueran los adecuados para resguardar su entrega.
En segundo lugar, se resolverán las observaciones formuladas por el recurrente en el orden planteado en la presentación de la especie.
1. Cuestiones de procedimiento.
Señala el recurrente que el Informe Final N° 151, de 2012, no le fue comunicado y que solo tomó conocimiento del mismo a través de los instrumentos por los que la Subsecretaría de Educación le solicita llevar a cabo una serie de acciones para subsanar las observaciones formuladas en dicho documento.  
Añade que, en razón del sumario administrativo instruido por esta Contraloría General en esa Subsecretaría  -derivado del aludido Informe Final-, se le ha requerido información sobre un período en el cual la Superintendencia de Educación aun no entraba en funciones, correspondiendo al Ministerio de Educación la competencia en las materias por las que se le consulta.
Al respecto, cabe manifestar que el Informe Final N° 151, de 2012, fue aprobado el 3 de marzo de 2014, remitiéndose copia del mismo a las autoridades de la época -Ministra de Educación, su Subsecretario y auditor ministerial-, por estar directamente afectadas por sus conclusiones y, por tal motivo, no se notificó ese documento al peticionario, toda vez que sus resultados no le vinculaban.    
Asimismo, en virtud del sumario administrativo incoado mediante la resolución exenta N° 2.882, de 2014, esta Contraloría General ha formulado requerimientos de informe a la Superintendencia de Educación, los que, fundados en el artículo 9° de la ley  N° 10.336, de Organización y Atribuciones de este Órgano de Control, tienen por objeto esclarecer las situaciones investigadas.
Conforme a lo expuesto, no se observan irregularidades de procedimiento en los hechos alegados por el recurrente, por lo que no procede la reconsideración del Informe Final N° 151, de 2012, por estas razones.
2. En cuanto al contenido del Informe Final N° 151, de 2012.
El peticionario señala que las conclusiones de dicho Informe Final aluden, reiteradamente, a la resolución        N° 759, de 2003, de este origen, ordenándose realizar acciones en base a su aplicación. Ello, no obstante que la ley N° 20.248 y el decreto con fuerza de ley  N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación, habrían establecido, para las subvenciones educacionales que regulan, una rendición de cuentas distinta de aquella que se exige con arreglo a la mencionada resolución. 
Agrega que la ley N° 20.529 trata sobre la atribución de la Superintendencia de Educación de fiscalizar el uso de dichos haberes, en tanto que su reglamento fija el mecanismo de rendición a que deben sujetarse los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados o que reciben aportes del Estado, añadiendo que este no habría sido considerado en la indicada auditoría.
Requerido su informe, la Subsecretaría de Educación expresa que la rendición de cuentas regulada bajo el marco jurídico compuesto por las leyes N°s. 20.370 y 20.529 y por el decreto N° 469, de 2013, de esa Cartera de Estado, difiere de la establecida por la enunciada resolución  N° 759, por lo que no sería posible dar una aplicación cabal y congruente a esta última, debiendo estarse, a este respecto, al mecanismo común fijado en materia educacional. Conforme a ello, concuerda con la solicitud de reconsideración planteada por la individualizada Superintendencia.
Primeramente, debe precisarse que, como se viera, el período auditado a que se refiere el Informe Final N° 151, de 2012, corresponde al año 2011, época en la cual la Superintendencia de Educación aun no iniciaba sus funciones ni había entrado en vigencia el decreto N° 469, de 2013, del Ministerio de Educación. De esta manera y atendido que no se aportan nuevos antecedentes que permitan reconsiderar las conclusiones contenidas en el aludido instrumento de fiscalización, no procede acceder a dicha petición.
No obstante lo anterior, en relación a las consultas sobre la compatibilidad del procedimiento de rendición de cuentas regulado en la ley N° 20.529 y su reglamento con la aludida resolución N° 759, cabe señalar que el inciso primero del artículo 98 de la Constitución Política de la República prescribe que compete a esta Contraloría General, entre otros asuntos, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes y examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de dichos entes. 
 A su vez, el inciso primero del artículo 85 de la ley N° 10.336 dispone que todo funcionario, persona o entidad que reciba, custodie, administre o pague haberes públicos, rendirá a este Órgano de Control las cuentas comprobadas de su manejo. 
Concordante con ello, el artículo 54 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, establece que corresponderá a este Ente de Fiscalización el examen y juzgamiento de las cuentas de los organismos del sector público.
En este contexto, la resolución N° 759, de 2003, de este origen, que Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas, regula una serie de aspectos para el cumplimiento del enunciado deber, tales como la documentación que comprende, su soporte, disponibilidad y las responsabilidades de las unidades operativas otorgantes a propósito de las transferencias de recursos que realicen, sea al interior de un ente público, a otro servicio o a privados.   
Por su parte, las letras f) y a) de los artículos 10 y 46, respectivamente, ambos del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación -texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370 (Ley General de Educación) con las disposiciones no derogadas del decreto con fuerza N° 1, de 2005, de la misma Cartera de Estado-, establecen, entre las obligaciones de los sostenedores de establecimientos educacionales que reciben haberes estatales, la de rendir cuenta pública del uso de sus fondos a la Superintendencia de Educación. 
A su vez, el Título III de la ley N° 20.529, sobre Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, crea la Superintendencia de Educación, y la letra b) de su artículo 49, consigna su atribución de fiscalizar la “rendición de la cuenta pública del uso de todos los recursos, públicos y privados” de las señaladas entidades de enseñanza, a través de procedimientos contables simples generalmente aceptados. Añade ese literal que “Dichas rendiciones consistirán en un estado anual de resultados que contemple, de manera desagregada, todos los ingresos y gastos de cada establecimiento”. 
Luego, su artículo 50 previene que las potestades que el aludido artículo 49 otorga a la Superintendencia de Educación “no obstarán a aquellas facultades generales de fiscalización que le correspondan a la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia”.
Seguidamente, el Párrafo 3° de dicho Título -“De la rendición de cuenta pública del uso de los recursos”-, regula una serie de aspectos relacionados a la rendición de cuentas a que se refieren las leyes N°s. 20.370 y 20.529.
Así, el inciso primero del artículo 54 de la ley N° 20.529 preceptúa que ese trámite deberá realizarse de acuerdo a los instrumentos y formatos estandarizados que fije la aludida Superintendencia, añadiendo que “El análisis de la rendición de cuentas sólo implicará un juicio de legalidad del uso de los recursos”.
A continuación, su artículo 56 señala que “La Superintendencia, en conjunto con el Ministerio de Educación, establecerá un mecanismo común de rendición de cuenta pública del uso de los recursos, a fin de simplificar y facilitar el cumplimiento de dicha obligación establecida en ésta o en otras leyes por parte de los sostenedores. Las características, modalidades y condiciones de este mecanismo serán establecidas en un reglamento expedido por el Ministerio de Educación”.
Cabe hacer presente, además, que el artículo 112 de la ley N° 20.529 introduce modificaciones a la ley N° 20.248, las que consisten, en lo que interesa, en que los sostenedores que reciban recursos de la subvención escolar preferencial pasan a incorporarse al sistema común de rendición fijado por aquel texto legal.
Por último, el decreto N° 469, de 2013, del Ministerio de Educación, aprueba el reglamento que Establece las Características, Modalidades y Condiciones del Mecanismo Común de Rendición de Cuenta Pública del Uso de los Recursos, al que deben sujetarse los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados o que reciban aportes del Estado.
Ahora bien, del marco jurídico expuesto aparece que las rendiciones de cuentas tratadas en las leyes N°s. 10.336 y 20.529 derivan de facultades de fiscalización reconocidas tanto para esta Contraloría General como para la Superintendencia de Educación, respectivamente, sobre los recursos de origen estatal que son transferidos a los sostenedores de establecimientos educacionales, bajo la forma de subvenciones o aportes.
No obstante ello, ambos trámites presentan características que los diferencian, tanto en lo que se refiere a la naturaleza de dicho control, como también a su objeto y aspectos procedimentales.
En efecto, los dictámenes N°s. 33.072, de 2011 y 26.794, de 2013, de este origen, hacen presente que la rendición de cuentas regulada en la citada resolución N° 759 busca demostrar que los recursos públicos concedidos han sido destinados a las finalidades previstas por el ordenamiento jurídico, de manera oportuna, eficiente y transparente, en tanto que, de acuerdo con el artículo 54 de la ley N° 20.529, el análisis que a este respecto efectúa la Superintendencia de Educación sólo implica un juicio de legalidad del uso de los haberes.
Luego, en lo que concierne al sujeto obligado, de la normativa que rige a este Ente de Control y de lo dispuesto en los numerales 4 y 5 de la mencionada resolución N° 759, se desprende que la fiscalización que le compete recae, por regla general, sobre los organismos públicos que entregan fondos, sea a entidades del Estado o a privados, siendo aquellos los que, en primer término, tienen que requerir la rendición de cuentas de los recursos que transfieren y mantenerla a disposición de la Contraloría General. 
A su vez, tal como prescriben los artículos 10 y 46 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009 y 7° de la ley  N° 20.248, todos los sostenedores de establecimientos educacionales que reciben fondos estatales deben rendir cuenta pública del uso de sus haberes a la Superintendencia de Educación, con independencia de su naturaleza jurídica. 
En cuanto a su objeto, conforme a los artículos 98 de la Carta Fundamental y 85 de la ley N° 10.336, la rendición de cuentas a que estas normas se refieren recae, por regla general, sobre los recursos que los entes públicos transfieren, mientras que, conforme con el artículo 49 de la ley N° 20.529, la Superintendencia de Educación fiscaliza el uso de la totalidad de los recursos, de origen público o privado, de los establecimientos educacionales que reciben haberes estatales. 
Por otra parte, según el punto 3.1 de la citada resolución N° 759, la documentación constitutiva de la rendición de cuentas debe comprender, entre otros antecedentes, los comprobantes de ingreso, egreso y traspaso, con sus respectivos respaldos, y los informes que esa resolución detalla; en tanto que de acuerdo con los artículos 49 de la ley N° 20.529 y 3° del decreto N° 469, de 2013, la que se efectúa a la Superintendencia de Educación se realiza a través de procedimientos contables simples generalmente aceptados, componiéndose de los estados anuales de auditoría, en los términos que este cuerpo reglamentario define, y, si procede, de los informes consolidados del período que corresponda.
Finalmente, en lo referente a las consecuencias que derivan del incumplimiento de alguno de los comentados cuerpos normativos, de acuerdo al punto 5.4 de la enunciada resolución N° 759 “Los Servicios no entregarán nuevos fondos a rendir, sea a disposición de unidades internas o a la administración de terceros, mientras la persona o institución que debe recibirlos no haya cumplido con la obligación de rendir cuenta de la inversión de los fondos ya concedidos”; mientras que el hecho de no presentar la rendición de cuenta a que se refiere la ley N° 20.529, dará origen al procedimiento sancionatorio regulado en el Párrafo 5° del Título III de este cuerpo legal. 
Asimismo, cabe tener presente que solo el examen de las cuentas que se ponen a disposición de esta Contraloría General puede originar el juicio de cuentas a que se refieren los artículos 98 de la Constitución Política de la República y 95 y siguientes de la ley N° 10.336, en la medida que, a través de aquel, se detecten eventuales detrimentos al patrimonio estatal.
De lo expuesto, es dable concluir, por una parte, que las disposiciones de la ley N° 20.529 no han alterado las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a esta Entidad Fiscalizadora y, por otra, que las rendiciones de cuentas de que se trata obedecen a distintos órdenes de control, no siendo ellas incompatibles entre sí.
Así también quedó de manifiesto en la tramitación de ese texto legal -en particular, en el Informe de la Comisión de Hacienda, de la Cámara de Diputados, de 19 de abril de 2010, en el que se consigna que la incorporación de su artículo 50 tuvo por objeto explicitar que las competencias de la Superintendencia de Educación no obstan a las de esta Contraloría General, y en el considerando vigésimo octavo de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el proyecto de ley en comento (rol N° 2.009-11) por el que se realiza la misma declaración, en especial en lo relativo a las facultades de fiscalización sobre el uso de los recursos públicos.
De esta manera, corresponde que, en sus auditorías, esta Contraloría General exija el cumplimiento de la anotada resolución N° 759 a los sujetos que se encuentran sometidos a su control. 
Transcríbase a la Subsecretaría de Educación.
Saluda atentamente a Ud.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República