Dictamen N° 33123

Texto del dictamen

N° 33.123	  Fecha: 13-V-2014

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Raúl Becerra Farías, funcionario de la Municipalidad de Til Til, solicitando, en síntesis, que se determine si se ajusta a derecho que los trabajadores que indica, dependientes de la Corporación de Desarrollo Social de esa entidad edilicia, desempeñen tareas propias de servidores municipales; si los empleados de aseo pueden depender del encargado de la bodega municipal, considerando que este último pertenece a la planta de auxiliares; y, si procede que se contrate a honorarios -con cargo a la asignación relativa a Programas Comunitarios- a personas que realizan labores de limpieza de bienes nacionales de uso público, quienes, además, desarrollarían otros quehaceres no contemplados en los respectivos acuerdos de voluntades, relacionados con la gestión municipal. 
Requerido de informe, el municipio señaló que si bien los trabajadores que individualiza el recurrente son empleados de la anotada Corporación de Desarrollo Social, momentáneamente y producto de la remodelación del edificio donde desarrollan sus tareas, han sido reubicados en distintos lugares de esa entidad edilicia, y que, considerando que esa municipalidad no cuenta con un número adecuado de funcionarios, dichas personas apoyan la gestión de los servidores que realizan la recolección de basura.
Señala, además, el alcalde, que el encargado de la bodega municipal, señor David Herrera Martínez, cuenta con su confianza, y que tanto dicho funcionario como el recurrente, dependen del administrador municipal, quien ejerce la dirección de la unidad de Aseo y Ornato y de la mencionada bodega municipal. Añade, finalmente, que con el fin de otorgar un buen servicio a la comunidad, y atendido lo exiguo de su planta, los servidores que forman parte de ella, así como los que se desempeñan a contrata o a honorarios, deben realizar más de una tarea, las que -en ocasiones- no están consideradas en sus contratos o decretos de nombramiento.
Sobre el particular, y en lo que respecta a las labores desempeñadas por los trabajadores de la Corporación de Desarrollo Social de Til Til, cumple con recordar que tales entidades constituyen personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, regidas por el Título XXXIII del Libro I del Código Civil, creadas al amparo del artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, razón por la cual no es posible considerarlas como órganos integrantes de la Administración del Estado, y sus empleados y quienes prestan servicios para ellas, no revisten la condición de funcionarios municipales (aplica dictamen N° 4.527, de 2013).

En relación con lo anterior, cumple con hacer presente, que la jurisprudencia de esta Contraloría General contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 35.335, de 2000, y 44.447, de 2001, ha señalado que las corporaciones municipales creadas al amparo del antedicho decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, fueron concebidas en nuestro ordenamiento jurídico solo para la administración y operación de los servicios de educación, salud o atención de menores, fijando el propio legislador su objeto específico, razón por la cual su ámbito de acción debe circunscribirse a esas materias, no pudiendo ampliarlo a otras finalidades no previstas en la ley, por cuanto ello desnaturalizaría su función esencialmente pública.

Además, debe tenerse en cuenta que para la ejecución de sus labores propias, las municipalidades deben recurrir a los servidores de planta o a contrata de que dispongan o se provean al efecto, y solo excepcionalmente, dependiendo de la naturaleza de las tareas a desarrollar, podrán acudir a las contrataciones reguladas por el Código del Trabajo -tratándose de las actividades transitorias en los municipios que cuenten con balnearios u otros sectores turísticos o de recreación, como también el personal que se desempeñe en servicios traspasados desde entidades del ámbito público y que administre directamente la autoridad- y las realizadas por la vía de los honorarios, cuando se trate de cometidos específicos, en los términos del artículo 4° de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales (aplica criterio contenido en el dictamen N° 71.414, de 2013).

Pues bien, de acuerdo a lo expuesto y a los antecedentes tenidos a la vista, es posible concluir que la decisión del municipio en orden a permitir que personal ajeno a ese órgano comunal desempeñe labores propias de servidores municipales en sus dependencias no se ajustó a derecho, por lo que dicha entidad edilicia deberá adoptar las medidas tendientes a subsanar la aludida irregularidad informando de ello a esta Contraloría General en el plazo de 15 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio.

Enseguida, en cuanto a las labores de encargado de la bodega municipal que realizaría el señor David Herrera Martínez, cabe señalar que del Sistema de Información y Control del Personal de la Administración del Estado -SIAPER- que mantiene este Organismo Fiscalizador, aparece que dicho servidor fue nombrado en calidad de titular en la planta de auxiliares, mediante el decreto alcaldicio N° 427, de 2011.

Al respecto, y de acuerdo con el criterio contenido en el dictamen N° 4.558, de 1991, entre otros, es posible establecer que corresponde a los servidores pertenecientes a la planta de auxiliares -como ocurre en el caso de dicho funcionario- la realización de tareas de carácter subalterno o de servicios menores, entre las que no se encuentra la de ser encargado de la bodega municipal.

En ese contexto, cabe concluir que no se ajustó a derecho la designación del señor Herrera Martínez como encargado de la bodega municipal, a través del decreto alcaldicio N° 537, de 2012, por no referirse a labores propias del estamento al cual pertenece, por lo que el aludido órgano comunal deberá adoptar las medidas necesarias a fin de adecuar su actuar a la legalidad vigente, informando de ello a esta Entidad de Control en el plazo precedentemente indicado.

Por otra parte, en lo que dice relación con la procedencia de contratar a honorarios -con cargo a la asignación relativa a Programas Comunitarios- a personas que realizan labores de limpieza de bienes nacionales de uso público, quienes, además, desarrollarían otros quehaceres no contemplados en los respectivos acuerdos de voluntades, relacionados con la gestión municipal, cabe señalar que el gasto que ellas originan corresponde a aquel regulado en el subtítulo 21 “Gastos en Personal, ítem 04 Otros Gastos en Personal”, asignación 004 "Prestaciones de Servicios en Programas Comunitarios", del decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que Determina Clasificaciones Presupuestarias.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Contralor contenida, entre otros, en el dictamen    N° 14.064, de 2013, ha precisado que dichas contrataciones deben tener por objeto la prestación de servicios que reúnan las siguientes características: a) que sean ocasionales y/o transitorios; b) que fueren ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades y c) que se encuentren directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia.

Pues bien, atendido que la referida entidad edilicia no ha acompañado antecedentes que permitan determinar con exactitud los servicios contratados y prestados, y que conforme señala el recurrente, dichas personas estarían efectuando labores permanentes, propias de la gestión municipal, sin que se advierta la relación de estas con el cumplimiento de algún programa en beneficio de la comunidad de aquellos a que se ha hecho alusión, es que corresponde que ese municipio informe a esta Entidad de Control sobre el particular, en el plazo de 15 días hábiles contados desde la recepción del presente pronunciamiento.

Además, cumple con hacer presente que tal como lo ha manifestado la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en el dictamen N° 23.084, de 2014, la contingencia de no contar con el personal que impida, a veces, la continuidad normal del órgano, no puede significar, en definitiva, una irregularidad permanente en el manejo de los fondos públicos que administran los municipios, como ocurre, precisamente, al ordenar a quienes prestan servicios bajo la modalidad de honorarios, la realización -en ocasiones- de actividades no contempladas en sus respectivos contratos, motivo por el cual la anotada entidad edilicia deberá adoptar las medidas necesarias para regularizar la situación descrita, informando de ello en el término fijado precedentemente.

Transcríbase al interesado y a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades de esta Contraloría General.

Saluda atentamente a Ud.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República