Dictamen N° 83399

Texto del dictamen

N° 83.399       Fecha: 19-XII-2013
El Ministerio de Salud solicita la reconsideración del oficio N° 2.197, de 2013, de la Contraloría Regional de Tarapacá, mediante el cual se informó que el Examen Único Nacional de Conocimientos de Medicina (EUNACOM) era exigible a una médico cirujano de nacionalidad española que trabajaba para una sociedad de profesionales que, a su vez, entregaba prestaciones de salud en virtud de un convenio con el Hospital Regional de Iquique Doctor Ernesto Torres G.
Al efecto esa Cartera de Estado expone que tal prueba no sería aplicable a quienes se encuentran en la situación antes descrita, ni a los profesionales que se desempeñan a honorarios en los organismos públicos de salud, por cuanto a su juicio no se configuraría a su respecto el vínculo funcionario que demandaría la hipótesis normativa contemplada en el artículo 1° de la ley N° 20.261, que crea el examen aludido, y hace presente que esta materia se relaciona directamente con los problemas que se generan en diversas localidades alejadas, por la escasez o ausencia “de médicos y de médicos especialistas”, con quienes los establecimientos de salud pública del país puedan otorgar las prestaciones que se les demanden.
Mediante una ulterior presentación, complementa sus planteamientos manifestando que, en el asunto de que trata el precitado oficio, regiría el artículo IV del Convenio Cultural entre Chile y  España, de 1967, conforme al cual en el caso de los médicos titulados en España que pretendan ejercer sus tareas en Chile, se entendería reconocida la validez de sus respectivos títulos.
Por su parte, doña Teresa Barlaro Fuentealba, Presidenta del Consejo Regional Iquique del Colegio Médico de Chile A.G., impugna la resolución exenta N° 717, de 2013, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Tarapacá, en cuya virtud, según expresa,  dicha entidad regional habría autorizado, en el mencionado hospital, el ejercicio profesional de médicos que obtuvieron sus diplomas en el extranjero, sin exigirles que acreditaran haber rendido la prueba en referencia.
Sobre esta reclamación emitieron informe a petición de esta Contraloría General, el Ministerio del ramo y la referida Secretaría Regional Ministerial.
Finalmente, el diputado Enrique Accorsi Opazo también solicita un pronunciamiento acerca de la aplicación del EUNACOM a la contratación de médicos en Chile.
Respecto del asunto planteado debe anotarse, como cuestión previa, que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, previene que “Al Ministerio de Salud y a los demás organismos que contempla el presente Libro, compete ejercer la función que corresponde al Estado de garantizar el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación de la persona enferma; así como coordinar, controlar y, cuando corresponda, ejecutar tales acciones.”.
Asimismo, su artículo 2° expresa que para los efectos del Libro I de ese cuerpo legal, “De los organismos públicos de salud”, integran el sector salud, todas las personas, naturales o jurídicas, de derecho público o privado, que realicen o contribuyan a la ejecución de las acciones mencionadas en el antedicho artículo 1°.
Pues bien, el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 20.261, que establece el EUNACOM, determina “como requisito de ingreso para los cargos o empleos de médico cirujano en los Servicios de Salud creados por el artículo 16 del decreto con fuerza de ley N° 1, del Ministerio de Salud, de 2005; en los establecimientos de carácter experimental creados por el artículo 6° de la ley N° 19.650, y en los establecimientos de atención primaria de salud municipal, rendir un examen único nacional de conocimientos de medicina y haber obtenido, a lo menos, la puntuación mínima que a su respecto establezca el reglamento, sin perjuicio de los demás requisitos que les exijan otras leyes.”. Cabe destacar que en el mismo inciso se ordena precisamente que tales instituciones “sólo podrán contratar, en cualquier calidad jurídica y modalidad”, a quienes hayan obtenido ese puntaje mínimo.
A continuación su inciso segundo dispone que “Se entenderá que los profesionales que aprueben el examen único nacional de conocimientos de medicina, habrán revalidado automáticamente su título profesional de médico cirujano, sin necesitar cumplir ningún otro requisito para este efecto.”. 
Ahora bien, en cuanto a lo que aduce el Ministerio recurrente en relación con el alcance del Convenio Cultural entre Chile y España, cabe puntualizar que mediante el dictamen N° 15.667, de 2012, se informó que el artículo IV de ese acuerdo, a que él alude, dejó de ser aplicado por España, razón por la cual, por reciprocidad y sin protesta de esa nación, Chile, a contar del año 1998, solo emplea el mencionado instrumento, en materia de reconocimiento de títulos profesionales, respecto de chilenos que cursaron sus estudios en España, de manera que, actualmente, los nacionales de este último país, para su ejercicio en Chile deben convalidar su título ante la Universidad de Chile en virtud de lo previsto en el artículo 6° del decreto con fuerza de ley N° 3, de 2006, del Ministerio de Educación. Lo anterior, a menos que, tratándose de los médicos, ellos rindan el EUNACOM, en cuyo caso quedan habilitados para hacerlo exclusivamente en el ámbito que fija la citada ley N° 20.261.    
Por otra parte, en lo concerniente a la posibilidad de no exigir el EUNACOM a los profesionales a honorarios, debe anotarse que el artículo 11 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, permite que los organismos públicos regidos por ese texto normativo, puedan contratar bajo esa modalidad a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, para realizar labores accidentales y que no sean habituales de la Institución y a extranjeros que posean título en la especialidad que se requiera. Además, esa disposición prevé la alternativa de convenir también bajo el régimen a honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos.
Seguidamente, de manera referencial, es importante consignar que el artículo 24 de la ley N° 19.664, que prevé normas especiales para profesionales funcionarios que indica, de los Servicios de Salud, y modifica la ley N° 15.076, contempla una modalidad particular de contratación a honorarios para los profesionales de la salud que señala, denominada “de llamada”, la que se rige por las regulaciones que tal precepto establece.
A su vez, corresponde anotar que la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 57.217, de 2005; 16.360, de 2010; 13.743, de 2011 y 13.960, de 2013, entre otros, ha señalado que los contratados a honorarios no poseen la calidad de funcionarios públicos, pues la prestación de servicios que ellos efectúan se asocia a labores puntuales, circunscritas a un objetivo de carácter especial, excepcional y transitorio, sin perjuicio de lo cual ello no implica desconocer el hecho de que son servidores estatales y desarrollan una función pública destinada a satisfacer necesidades públicas, en este caso, la prestación de servicios profesionales en el ámbito de la salud.
En otro orden de consideraciones, cabe señalar que a través del análisis de la historia de la ley N° 20.261 (Boletín N° 4.361-11), ha podido constatarse que en el Mensaje del Presidente de la República N° 184-354, de 3 de julio de 2006, se manifestó que el EUNACOM también se exigiría a los médicos cirujanos que prestaran sus servicios en el sector público en base a honorarios, ello como una medida de aseguramiento del nivel de calidad de tales profesionales, lo que se enmarcaba plenamente en los propósitos de la Reforma de Salud.
Asimismo, durante la discusión del Segundo Informe de la Comisión de Salud del Senado, de 28 de agosto de 2007, mediante la indicación N° 1a, se votó favorablemente eliminar del consignado artículo 1° la referencia a los contratados a honorarios que contemplaba el antedicho mensaje, en razón de que tal alusión podría interpretarse en forma restrictiva, ya que “El espíritu es que los contratados bajo cualquier modalidad en las instituciones señaladas, deberán haber rendido el examen único nacional de conocimientos de medicina y haber obtenido la puntuación mínima que a su respecto establezca el reglamento.”.
En este mismo sentido se pronunció el asesor jurídico del Ministerio de Salud, durante dicha discusión, al expresar que “la mención a los contratados a honorarios es sólo complementaria a las otras formas de contratación que señala el inciso, que se refiere a los cargos y empleos; la idea es incluir todas las formas remuneradas de vinculación posible de los médicos con estas instituciones.”.
En ese contexto, es posible inferir que el propósito del legislador fue establecer un requisito para ejecutar tareas propias de los cargos y empleos a que se refiere el artículo 1° de dicha ley  N° 20.261, para lo cual, las instituciones de salud que se indican en ese precepto, en lo que importa, solo podrían incorporar -en cualquier calidad jurídica y modalidad-, a quienes hayan obtenido el puntaje mínimo en la prueba en comento.
En armonía con lo anterior y considerando las normas y criterios jurisprudenciales antes expresados, corresponde concluir que, para desempeñar las labores que interesan, los contratados a honorarios tienen que someterse al EUNACOM.
A su vez, tratándose del desarrollo de ese tipo de tareas mediando una vinculación contractual entre un médico cirujano -que haya obtenido su título en nuestro país o en el extranjero-, y una sociedad de profesionales que preste servicios en una institución de aquellas que describe el anotado inciso primero del artículo 1° de la ley N° 20.261, tal persona debe igualmente cumplir con el examen en referencia, toda vez que, en último término, las acciones de salud que realiza deben entenderse ejecutadas por cuenta de la entidad pública respectiva, de manera que esta figura constituye una de las posibles modalidades de desempeño a que alude ese precepto. 
Sin perjuicio de lo expuesto, no obstante que de los antecedentes consignados puede inferirse que la intención del legislador fue establecer este requisito respecto de cualquier forma de ejercicio profesional de la medicina en los establecimientos a que se refiere esa disposición, esta Contraloría General no puede abstraerse de la circunstancia de que, tal como lo plantea el Ministerio de Salud y aparece de la documentación tenida a la vista, en zonas alejadas de nuestro país, hay una escasez de médicos. 
En estas condiciones y considerando el principio de servicialidad de la Administración contemplado en el artículo 1° de la Constitución Política, como asimismo que en concordancia con lo previsto en los artículos 3° y 28 de la ley N° 18.575, los órganos públicos por su propia naturaleza deben satisfacer las necesidades de la población de un modo regular, continuo y permanente, y que, además, conforme al artículo 5° del mismo texto legal, las autoridades respectivas deben organizar los medios de que disponen, para lograr la debida ejecución de sus funciones, y hacerlo de una manera eficiente y eficaz, ha sido admisible en las aludidas situaciones especiales, cuando haya sido imprescindible en orden a asegurar la entrega de las prestaciones de salud, haber recurrido a la contratación de médicos que no habían rendido y aprobado el EUNACOM, a través del régimen de honorarios, como, asimismo, a los que laboren en una sociedad de profesionales que preste servicios a los establecimientos materia de la consulta.
Sin embargo, cabe precisar que lo antes expresado no obsta a que ese Ministerio adopte las medidas tendientes a procurar que, en la oportunidad en que ello sea posible, se regularice la situación de dichos médicos.
Compleméntese, en los términos del presente dictamen, el oficio N° 2.197, de 2013, de  la Contraloría Regional de Tarapacá.
Transcríbase al diputado  Enrique  Accorsi Opazo, a doña Teresa Barlaro Fuentealba, a la Secretaría Regional  Ministerial  de Salud de la Región de Tarapacá, a la División de  Auditoría  Administrativa  de  esta Entidad Fiscalizadora y a la Contraloría Regional de Tarapacá.
Saluda atentamente a Ud., 


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República