Dictamen N° 62697

Texto del dictamen

N° 62.697        Fecha: 01-X-2013
Se ha dirigido a esta Contraloría General el Servicio de Salud Valdivia, solicitando la reconsideración del informe final N°1, de 2013, evacuado por la Contraloría Regional de Los Ríos el 13 de marzo de igual anualidad, relacionado con la inspección técnica al contrato “Construcción Hospital de Corral”, sancionado por resolución N°265, de 2010, del Servicio de Salud Valdivia.



En particular, el servicio recurrente pide reconsiderar lo concluido por esa sede regional respecto de los puntos a.1) y a.2), del numeral 3.1, del acápite III “Examen de Cuentas” del citado informe final, relativos a irregularidades en la aprobación de aumentos de obras.



I. Observación detallada en el numeral 3.1, punto a.1), sobre la aprobación de  aumentos de obras por concepto de mejoramiento de suelo, .nota de cambio N°1.



La entidad requirente expone que en el referido informe final se objetó la aprobación de un aumento de obras sancionado por resolución exenta N°4.119, de 2011, de ese servicio, consistente en mayores trabajos de excavación y mejoramiento de suelo, que debían ser ejecutados por el contratista para alcanzar en algunos sectores el sello de fundación definido en los antecedentes técnicos de la licitación.



Al respecto, aduce que la impugnación hecha se basó en que estas actividades se encontrarían contempladas en el numeral 4 del documento “Criterios de Diseño Proyecto Estructural Hospital de Corral”, elaborado por la empresa L y S Ingenieros para la construcción del referido hospital; que no existirían antecedentes que demuestren la mala calidad del suelo; y que el contratista, mediante el formato N°2 “Declaración de aceptación de condiciones construcción Hospital de Corral”, suscribió, en lo que importa, haber visitado el terreno, conocer su topografía y las características del suelo de fundación.
Ahora bien, el Servicio de Salud Valdivia precisó que el documento “Criterios de Diseño Proyecto Estructural Hospital de Corral” establece que el sello de fundación debía quedar enterrado 30 centímetros en el estrato rocoso existente bajo el edificio, y en caso que las fundaciones no alcanzaran ese nivel, se debería realizar un mejoramiento del terreno en base a hormigón pobre bajo la fundación, hasta alcanzar dicho estrato.
A su vez, añade que el informe de mecánica de suelos -documento que también fue puesto a disposición de los oferentes-, consigna en el numeral 5 “Antecedentes para el diseño de fundaciones”, que el nivel del sello de fundación deberá encontrarse a una profundidad mínima variable entre 0,80 metros y 2,30 metros bajo el nivel del terreno.



En tal sentido, manifiesta que la lectura complementaria de ambos documentos permitía desprender la existencia de un área no regulada, que corresponde a aquella en que el estrato rocoso se encuentra a una profundidad mayor a la estimada, superando el límite de los 2,30 metros bajo el nivel del terreno aludido en el informe de mecánica de suelos, y que dicha incertidumbre quedó zanjada durante el proceso de consultas y aclaraciones mediante la respuesta N°30, que indicó que la cota de aparición de la roca se encontraba consignada en los planos de corte y elevaciones CA-P018 al CA-P030, lo que permitiría a los oferentes determinar los volúmenes de excavación y rellenos que debían ser considerados en sus propuestas.



Ahora bien, agrega que durante el desarrollo de los trabajos, la cota de aparición de la roca se situó a una mayor profundidad que la señalada en los planos -en promedio 1,10 metros bajo el sello definido originalmente en el estudio de mecánica de suelos-, lo que determinó la necesidad  que el contratista ejecutara sobre excavaciones, las que el servicio reconoció y pagó. En cuanto a la cubicación de estos trabajos y el consiguiente mejoramiento del terreno, señala que ello quedó consignado en el folio N°13 del libro de obras N°1.



Asimismo, la peticionaria hace presente que durante el período de excavaciones, los ingenieros proyectistas verificaron en algunos sectores la mala calidad del suelo, situación que obligó al contratista a continuar con las excavaciones hasta llegar al estrato rocoso, instrucción que se registró en el folio N°4 del libro de obras N°1. De igual modo, la inspección fiscal y su asesoría hicieron extensivo este criterio al resto de la obra, en la medida que esta situación se replicase. Adjunta una certificación de ingeniero civil asesor de la inspección técnica, que acredita lo expuesto.



Finalmente, en cuanto a la declaración presentada de acuerdo al formato N°2, referida al conocimiento del oferente sobre la calidad del suelo, arguye que tal manifestación tiene como límite la documentación entregada por la entidad licitante, y que las consecuencias de los vacíos y diferencias de los antecedentes técnicos suministrados deben ser asumidas por la Administración, siendo pertinente en tales circunstancias levantar la observación.



Sobre el particular, cabe precisar que en el punto 5.2.1 “Suelo de apoyo y nivel de sello de fundaciones”, del informe de mecánica de suelos, se indica que de acuerdo a las características de la edificación proyectada y del suelo en que ésta se emplaza, las fundaciones deben apoyarse sobre la arena limosa identificada en el estrato 5, identificado en el aludido informe, por lo que acorde a lo señalado anteriormente, el sello de fundación debía ubicarse entre 0,80 y 2,30 metros bajo el nivel de terreno.



A su turno, el numeral 4 “Suelos”, del documento “Criterios de Diseño Proyecto Estructural Hospital Corral”, complementa lo expresado en el informe de mecánica de suelos, agregando la ejecución de tres calicatas que permitirían demostrar que la totalidad de la estructura era susceptible de ser fundada sobre roca. Además, en el referido numeral se señala que en el evento que durante la ejecución de las cimentaciones ocurriese que el sello de fundación no coincidiera con la ubicación del estrato rocoso, el contratista debía continuar con las excavaciones hasta encontrarlo, debiendo a posteriori efectuar un mejoramiento del suelo desde ese punto hasta el nivel primitivo de fundación indicado en los planos.



Lo anterior resulta concordante con lo instruido por el ingeniero civil asesor de la inspección técnica en el folio N°4 del libro de obras N°1, y lo ordenado por la misma inspección al contratista por folio N°20 de dicho instrumento. En ambas anotaciones se consigna la necesidad de extraer el material existente -arena-, hasta llegar al estrato rocoso.



Seguidamente, en lo que respecta a la profundidad de las excavaciones y al volumen de mejoramiento de terreno que debió prever el contratista al momento de formular su oferta, cumple señalar que, efectivamente, durante la etapa de consultas del proceso licitatorio, el servicio consignó en la respuesta a la pregunta N°30, que tal información se encontraba indicada en los planos de cortes y elevaciones CA-P018 al CA-P030, los que puso a disposición de los oferentes cuando publicó la convocatoria en el sistema de información de compras y contratación pública.



Ahora bien, conforme lo expuesto por la entidad requirente en su presentación, y del análisis de los antecedentes aportados, se desprende que la información aludida adolecía de imprecisiones, toda vez que en algunos sectores la roca se encontró a una profundidad mayor a la indicada en los citados planos.



En este contexto, podrían tener el carácter de obras extraordinarias o aumentos de obras, aquellas excavaciones realizadas por el contratista que superaron la profundidad señalada en los planos referidos respecto de la ubicación del estrato rocoso, puesto que en armonía con lo expresado reiteradamente por esta Entidad de Control en la jurisprudencia emitida sobre la materia, entre otros, los dictámenes Nos10.733 y 25.962, ambos de 2012, en el caso de contratos a suma alzada sólo procede pagar aumentos de obras u obras extraordinarias cuando éstas derivan de un cambio de proyecto que no pudo tener en cuenta el contratista al momento de presentar su oferta, conforme a los antecedentes de la licitación y que fueran indispensables para dar cumplimiento al convenio.



Por otra parte, del estudio de la referida documentación se advierte que no obstante lo señalado por la entidad, los planos de cortes y elevaciones CA-P018 al CA-P030 no incluyen las zonas situadas entre los ejes 35 a 39 y O a Q, como tampoco aquella acotada por los ejes 34A a 37A y M a N, las que sin embargo se encuentran contenidas en el plano CA-P031, documento que no entrega información alguna acerca de la profundidad de la roca en esos sectores.



En este caso, la Administración omitió entregar a los interesados información que resultaba fundamental para que éstos pudieren conocer con exactitud el objeto del llamado a licitación, inadvertencia cuyas consecuencias deben ser asumidas por el Servicio de Salud Valdivia, atendido lo concluido por la jurisprudencia de este Ente Fiscalizador, en orden a que las eventuales diferencias que pudieran presentar los antecedentes que rigen una licitación -y que no hayan sido salvadas con las correspondientes aclaraciones, como es el caso de la especie- son, en principio, de responsabilidad de la propia Administración, y por lo tanto, ella debe hacerse cargo de las consecuencias económicas de esos errores (aplica criterio contenido en el dictamen N°44.066, de 2009, de este origen).



Sin perjuicio de lo anterior, es menester señalar que la entidad recurrente ha indicado en su presentación que los volúmenes de sobre excavación fueron calculados para efectos de proceder a su pago, en relación con el sello de fundación originalmente definido en el estudio de mecánica de suelos, razonamiento que resulta improcedente, ya que conforme se ha expuesto, éstos deben ser calculados en relación con la profundidad del estrato rocoso indicado en los planos CA-P018 al CA-P030, toda vez que éste fue el criterio finalmente definido por el ingeniero autor del proyecto de cálculo estructural para ejecutar la cimentación de las obras, dejando sin efecto las recomendaciones entregadas por el especialista en suelos, instrucción conocida por los oferentes en forma previa a la formulación de sus ofertas.



En consecuencia, con el mérito de lo expuesto, se reconsidera lo concluido en el informe final N°1, de 2013, de la Contraloría Regional de Los Ríos, en lo que respecta a la aprobación de aumentos de obras por concepto de mejoramiento de suelo.



II. Observación detallada en el numeral 3.1, punto a.2), sobre la aprobación de mayores costos por concepto de movimiento de tierras, nota de cambio N°2.

En lo tocante, el Servicio de Salud Valdivia señala que el movimiento de tierras habría tenido su origen en el cambio de niveles experimentado por el predio donde se emplazan las obras, entre la fecha de la visita a terreno efectuada por los oferentes -27 de noviembre de 2009- y su entrega al contratista -15 de diciembre de 2010-, razón por la cual procedía el pago de los trabajos adicionales.
Añade que dicha modificación de niveles consta en el “Informe técnico movimiento de tierra adicional”, elaborado por el contratista, como también en el libro de obras y en el certificado emitido por el Director de Obras (S) de la Municipalidad de Corral, de 6 de junio de 2012, a solicitud de esa repartición. Este último documento corroboraría que el cambio de niveles observado en terreno corresponde a rellenos que subieron su cota, lo que habría acontecido entre marzo y octubre de 2010.



Asimismo, aduce que en el plano topográfico “ARQ-01”, revisado en octubre de 2007 e inserto en otro cuya viñeta señala como data el 15 de septiembre 2009, consta que el sitio que colinda al poniente con el predio en cuestión presenta un desnivel mayor que el existente al momento de la entrega del terreno al contratista, concluyendo que cualquier diferencia entre lo señalado en el plano topográfico y lo constatado por el referido Director de Obras (S) según su certificado de 6 de junio de 2012, se produjo después del 15 de septiembre de 2009, por lo que se estaría en presencia de una circunstancia no considerada en los antecedentes licitatorios, la que no queda amparada por la declaración “Aceptación de condiciones de construcción Hospital de Corral”, entregada por el contratista en el proceso concursal, ni afecta a lo dispuesto en el artículo 55 de las bases de licitación, como señala la Contraloría Regional de Los Ríos en su informe final.



A su vez, agrega que para la determinación del cálculo de los mayores volúmenes de movimiento de tierras que debió efectuar la empresa contratista, sólo bastó utilizar equipos “in situ”, tales como taquímetro, nivel y huincha, pues se trataba de un movimiento de tierras en un sector acotado, siendo innecesario efectuar un levantamiento topográfico.



Seguidamente, cuestiona que en el informe final N°1, de 2013, la Contraloría Regional de Los Ríos no haya ponderado tales argumentaciones, como tampoco el certificado emitido por el aludido Director de Obras (S), aún cuando consta su existencia en los papales de trabajo asociados al examen.



A su turno, hace presente que tomó conocimiento de la existencia de otro certificado, emitido por el mismo funcionario municipal, de 21 de noviembre de 2012, cuyo tenor es idéntico al solicitado por el Servicio de Salud Valdivia, salvo en cuanto indica que los rellenos de tierra ocurrieron “entre los meses de marzo a octubre de 2008”.



Sin embargo, estima que la existencia de dos certificados distintos, o que los rellenos se hayan efectuado los años 2008 o 2010, resulta irrelevante y no invalida su decisión de considerar como una obra extraordinaria el movimiento de tierras, puesto que lo que importante es determinar si la situación descrita debía ser asumida por el contratista, lo que sólo habría sido procedente en la medida en que ésta hubiera quedado claramente establecida en los antecedentes de la licitación.

Por último, expresa que esta circunstancia sólo se advirtió una vez iniciadas las obras, y que dispone de un informe  complementario, de 28 de marzo de 2013, evacuado por el titular de la Dirección de Obras Municipales de Corral, que corroboraría lo consignado en las certificaciones anteriores, añadiendo además, que tal material provendría de la construcción de la denominada Villa Lafquenche, en esa comuna.



Sobre el particular, en primer término, cabe hacer presente que consta en el documento “Informe técnico movimiento de tierra adicional”, emanado de la empresa contratista e invocado por el servicio en su presentación, que al realizar el replanteo y levantamiento topográfico del terreno se advirtió la diferencia de cotas que se presentaba entre el plano topográfico entregado por esa entidad durante la licitación y la situación del terreno en la zona denominada de “Servicio”.  En el referido informe la empresa señala desconocer los motivos de tal inconsistencia.



Ahora bien, en la respuesta que el servicio requirente entregó al preinforme de observaciones N°1, de 2013, de la Contraloría Regional de Los Ríos, expone que la topografía cambió entre el estudio de la propuesta -año 2009 - y el inicio de los trabajos -diciembre de 2010-. Agrega que tal alteración se debió a trabajos de relleno efectuados en el sitio adyacente, los que modificaron su cota, superando la correspondiente al terreno del hospital, lo que fue certificado por el Director de Obras (S) de la Municipalidad de Corral.

A su vez, como se señaló en los párrafos que anteceden, el servicio informó que para el cálculo de la cubicación no requirió efectuar un levantamiento topográfico, pues con la sola aplicación de instrumentos in situ se pudo determinar el mayor volumen de movimientos de tierra que esta situación originó.

Al respecto, para mejor resolver, esta Contraloría General requirió al Servicio de Vivienda y Urbanización, SERVIU, de la Región de Los Ríos, que proporcionara antecedentes relativos a la ejecución de los trabajos de construcción de la aludida Villa Lafquenche, específicamente aquellos referidos a los trabajos de movimiento de tierras, disposición de excedentes y recepción de las obras. Al efecto, ese servicio informó por oficio N°1.822, de la presente anualidad, que las aludidas faenas se desarrollaron entre diciembre de 2008 y marzo de 2009, y que los excedentes de excavación fueron depositados en el terreno colindante al Hospital de Corral, agregando que dicho proyecto habitacional fue recepcionado por la respectiva Dirección de Obras Municipales el 26 de noviembre de 2009, data que es anterior a la visita a terreno efectuada por los oferentes, en el contexto de la licitación de la construcción del Hospital de Corral.



Lo informado por el SERVIU de Los Ríos permite inferir una inexactitud en los argumentos con los que el Servicio de Salud Valdivia justifica la diferencia de niveles señalada por el contratista en el “Informe técnico movimiento de tierra adicional”, precisión que contrariamente a lo manifestado por esa entidad, resulta relevante para determinar la data en que ocurrieron los referidos rellenos, lo que a su vez permitiría establecer la pertinencia de autorizar la modificación de contrato que se objeta, pues si los volúmenes de material dispuestos en el terreno eran de fácil determinación y no requerían un levantamiento topográfico, los oferentes debieron estar en condiciones de poder identificarlos al momento de la visita a terreno, y consecuentemente, contemplarlos en la elaboración de su oferta.



Por consiguiente, en esta materia no es posible reconsiderar lo observado en el informe final N°1, de 2013, de la Contraloría Regional de Los Ríos.



En consecuencia, atendiendo a las consideraciones expresadas en los párrafos precedentes, esta Contraloría General acoge la solicitud de reconsideración planteada por el Servicio de Salud Valdivia, respecto de lo observado por la Contraloría Regional de Los Ríos en el numeral 3.1, punto a.1), l acápite III “Examen de Cuentas”, sobre la aprobación de  aumentos de obras por concepto de mejoramiento de suelo, .nota de cambio N°1.



En armonía con lo anterior, corresponde que el Servicio de Salud Valdivia efectúe el recálculo de los volúmenes de sobre excavación y mejoramiento a que se alude en el punto I del presente oficio, debiendo remitir a esta Entidad de Control el resultado de su análisis, junto con la documentación que lo sustente, en un plazo máximo de 30 días hábiles, contados desde la recepción de este documento.



Asimismo, esa repartición deberá acreditar o recalcular, según proceda a la luz de lo expuesto, los volúmenes considerados en los pagos por sobre excavaciones y mejoramiento de terreno efectuados en el eje 38, entre los ejes O-P; O-P, entre los ejes 38 y 39; 39, entre los ejes O-P y P-Q; Q, entre los ejes 39-39´, y M y N, entre los ejes 37A-39, toda vez que con los antecedentes remitidos no se aclara cuál fue el referente que permitió determinar los volúmenes de sobre excavación, habida consideración que los aludidos pliegos no indicaban la ubicación de la roca.



En lo concerniente a lo expresado en el punto II, precedente, cumple señalar que se desestima la solicitud de reconsideración del mencionado Servicio de Salud Valdivia.




Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República