Dictamen N° 38935

Texto del dictamen

N° 38.935       Fecha: 19-VI-2013
El Servicio Nacional de la Discapacidad -SENADIS-, consulta a esta Contraloría General sobre la forma en que debe actuar para obtener la restitución de los fondos que ha entregado a las entidades públicas que indica con el objeto de financiar los Centros Comunitarios de Rehabilitación, atendida la falta de rendición de cuentas de algunas de estas o las observaciones que a aquellas les ha formulado. 
Señala que para la implementación de los antedichos Centros, en el año 2007 traspasó recursos al Ministerio de Salud para que este los pusiera a disposición de los servicios de salud y/o de las municipalidades encargados de su administración. Agrega que, en los años siguientes, los referidos haberes fueron transferidos directamente a estos últimos, los que, en ambos casos, no han cumplido con la aludida rendición o bien, no han reintegrado los desembolsos objetados.
Asimismo, solicita un pronunciamiento sobre la oportunidad y forma de dar de baja contablemente dichas acreencias y acerca de las consecuencias jurídicas que se generan para aquel receptor que restituye los fondos recibidos sin ejecutar las prestaciones debidas a favor de los beneficiarios finales. 
Requerido su informe, el Ministerio de Salud manifiesta que, en virtud del convenio celebrado con el SENADIS, traspasó a los servicios de salud los montos comprometidos, los que, a su vez, fueron entregados a los municipios y a las corporaciones municipales correspondientes para la habilitación de los mencionados Centros en las respectivas comunas. Conforme a ello, remite la información actualizada que le fuera enviada por dichas entidades de salud, relativa a la inversión de los recursos y a sus rendiciones de cuentas.
Sobre la materia, el Fondo Nacional de la Discapacidad -antecesor legal del ocurrente-, se regulaba por la ley N° 19.284, que establecía normas para la plena integración social de personas con discapacidad, la que, entre otras materias, lo creó como un ente descentralizado, que se relacionaba con el Estado a través del entonces Ministerio de Planificación y Cooperación, y cuyo patrimonio debía destinarse, preferentemente, entre otros fines, al financiamiento de ayudas técnicas, planes, programas y proyectos en favor de las personas indicadas, tal como lo consignaba su artículo 55.
Luego, el artículo 61 de la ley N° 20.422, que Establece Normas Sobre Igualdad de Oportunidades e Inclusión Social de Personas con Discapacidad, creó el SENADIS, como un servicio público funcionalmente descentralizado y desconcentrado territorialmente, que tiene por objeto promover la igualdad de oportunidades, inclusión social, participación y accesibilidad de las personas con discapacidad, siendo, para todos los efectos legales, el sucesor y continuador legal del Fondo Nacional de la Discapacidad, otorgándole su artículo 62, entre otras, labores de idéntica naturaleza a las recién enunciadas en relación a este último ente.
Pues bien, para el cumplimiento de las antedichas finalidades las leyes de presupuestos del sector público de los años 2007 y siguientes han contemplado, en los capítulos del mencionado Fondo y del SENADIS, la asignación 24-01-581, cuyas glosas autorizan a financiar programas ejecutados por órganos públicos.
En ese contexto, el indicado Fondo y el Ministerio de Salud celebraron un convenio de transferencia de recursos -aprobado por el decreto exento N° 229, de 2007, de esa Cartera de Estado- para fortalecer al menos 15 Centros Comunitarios de Rehabilitación.
Luego, de acuerdo a lo informado por ese Ministerio, el monto que tal acuerdo consignaba fue traspasado a los servicios de salud y a los municipios que se detallan en los antecedentes que adjunta. Asimismo, se desprende de ese instrumento que existiría una suma ascendente a $50.091.462 pendiente de reintegro a esa Secretaría de Estado.
Además, cabe tener presente que el SENADIS manifiesta que transfirió directamente a las entidades públicas a que alude diversas sumas de dinero destinadas al mismo fin, acompañando diez resoluciones aprobatorias de convenios celebrados entre los años 2006 y 2009, sobre las cuales señala haber agotado todas las gestiones de cobranza extrajudicial.
Precisado lo anterior, en relación con la primera de las interrogantes que se plantean, el artículo 85 de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General, prescribe que todo funcionario, como asimismo toda persona o entidad que reciba, custodie, administre o pague fondos públicos, debe rendir cuentas comprobadas de su manejo.
Seguidamente, conforme a lo previsto en el numeral 5.2 “Transferencias a otros Servicios Públicos” de la resolución N° 759, de 2003, de este origen -que Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas-, el organismo público receptor estará obligado a enviar a la unidad otorgante un comprobante de ingreso por los recursos percibidos y un informe mensual de su inversión, con las descripciones que ahí se contienen.
Por su parte, su acápite 5.4 “Entrega de nuevos fondos” indica que no se entregarán nuevos haberes a rendir, sea a disposición de unidades internas o a la administración de terceros, mientras la persona o institución a que están destinados no haya cumplido con la presentación de la rendición de cuentas de los ya concedidos. 
De esta manera, tal como lo reconoce el dictamen N° 24.973, de 2012, de este Órgano de Control, las entidades receptoras de los recursos públicos se encuentran en la necesidad jurídica de rendir cuenta de los fondos recibidos y el organismo otorgante tiene que exigir su cumplimiento, sin que ninguna de las partes pueda soslayar su respectiva obligación, debiendo el SENADIS y el Ministerio de Salud arbitrar las medidas necesarias tendientes a velar por su efectividad. 
En dicho contexto, esta Contraloría General efectuó, en los años 2011 y 2012, auditorías sobre las operaciones relacionadas con los fondos en comento, cuyos informes finales N°s. 44 y 82, respectivamente, instruyeron a SENADIS a regularizar las situaciones pendientes que en ellos se describen. 
Sin perjuicio de lo anterior, este último servicio debe abstenerse de entregar nuevas subvenciones a aquellas entidades que mantengan rendiciones sin presentar, lo que -de acuerdo a lo previsto en el citado punto 5.4-, comprende solo ese aspecto independiente de su revisión, tal como lo ha precisado el dictamen N° 28.901, de 2012, de este Organismo de Fiscalización.
En relación con los reintegros de los saldos que no han sido ejecutados, los no rendidos u observados, la jurisprudencia de este Ente de Control contenida, entre otros, en el dictamen N° 80.238, de 2011, ha indicado que las transferencias en examen suponen que los fondos están destinados a la ejecución de un programa o proyecto por parte del organismo receptor, en el marco de sus propios fines, cuyos lineamientos se encuentran en la norma legal o en la asignación presupuestaria que las regula, y con mayor detalle en el convenio a través del cual se formalizan, de forma tal que si bien esos recursos pasan a integrar el patrimonio de la institución que los recibe, quedan afectos al cumplimiento de la antedicha finalidad.
Por consiguiente, tal como lo agrega el referido pronunciamiento, las beneficiarias de los haberes de que se trata se encuentran en el imperativo de restituir aquellos caudales que no hayan sido invertidos en los objetivos prefijados por la legislación aplicable y, de igual manera, el SENADIS tiene el deber de requerir su devolución.
No obstante ello, los antecedentes que se han adjuntado al expediente de tramitación de esta consulta serán remitidos a las Divisiones de Auditoría Administrativa y de Municipalidades de esta Contraloría General para que sean considerados en sus planes de fiscalización e instruyan, en caso de ser procedente, los procedimientos tendientes a determinar la eventual responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados en los hechos en examen, de los cuales, además, podría derivarse responsabilidad civil extracontractual en caso de existir un perjuicio al patrimonio público.
En lo concerniente a las consecuencias jurídicas que se generan para una entidad receptora que restituye los fondos sin haber ejecutado las prestaciones comprometidas a favor de los beneficiarios finales, estando vigente el respectivo convenio suscrito con el organismo público recurrente, cabe manifestar que este deberá ponderar fundadamente si el incumplimiento justifica su terminación anticipada, lo que, en todo caso, es sin perjuicio de las atribuciones fiscalizadoras que a este Órgano de Control le correspondan. 
No obstante ello, debe hacerse presente que el principio de la continuidad del servicio público -contenido en los artículos 3° y 28 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, obliga a que el SENADIS adopte las medidas necesarias a fin de que las acciones que deba realizar en el cumplimiento de las finalidades que constituyen su objeto, sean regulares y continuas. Así, ese servicio podrá redestinar los caudales que se le reintegren a otras instituciones ejecutoras, en la medida en que ello ocurra en el mismo ejercicio presupuestario en que fueron transferidos y no lo prohíba la normativa aplicable.
Finalmente, sobre la posibilidad de dar de baja contablemente las enunciadas acreencias, debe manifestarse que el artículo 19 de la ley N° 18.382 -que Establece Normas Complementarias de Administración Financiera, Personal y de Incidencia Presupuestaria-, faculta a los entes descentralizados y a las empresas del Estado para que, previa autorización de los Ministros del ramo correspondiente y de Hacienda, castiguen en sus contabilidades los créditos incobrables, siempre que hayan sido contabilizados oportunamente y que se hayan agotado prudencialmente los medios de cobro.
De conformidad con ello, y como lo señaló el dictamen N° 17.013, de 2013, de este origen, es el propio organismo de la Administración al que toca ponderar cuándo las gestiones deben entenderse culminadas para tales efectos, sin perjuicio de lo que a este respecto resuelvan las Secretarías de Estado correspondientes -en este caso, el Ministerio de Desarrollo Social y el de Hacienda-, de acuerdo al citado artículo 19.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República