Dictamen N° 34932

Texto del dictamen

N° 34.932 Fecha: 05-VI-2013

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Senador Alejandro Navarro Brain, para solicitar que se investigue si la Superintendencia de Seguridad Social, en adelante la SUSESO, ha fiscalizado a la Asociación Chilena de Seguridad, en adelante la ACHS, por cuanto el Sindicato Nacional de Trabajadores de esa mutual, el año 2005 requirió que dicha institución controlara la operación de constitución de la Empresa de Servicios Externos Asociación Chilena de Seguridad, en adelante ESACHS S.A., por estimar que la externalización de prestaciones a través de ésta, implicaría una transgresión de la ley N° 16.744, que establece Normas Sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.

Asimismo, el referido parlamentario afirma que solicitó información respecto de esa presentación, pero la SUSESO le manifestó que en sus bases de datos no registraba ninguna que hubiera realizado don Víctor Quijada Pinto, Presidente del referido sindicato, el 25 de abril de 2005, lo que fuera  certificado por el Secretario General, en circunstancias que un funcionario de dicha institución le habría manifestado que existirían datos sobre actos administrativos relacionados con la misma.

Enseguida, el Senador Alejandro Navarro manifiesta que ESACHS S.A., inició sus operaciones el 1° de enero de 2005, siendo su actual Gerente General don Javier Fuenzalida Santander, ex Superintendente de la SUSESO en la época de su constitución, empresa que presta servicios a la ACHS, en circunstancias que las mutualidades de empleadores son organizaciones sin fines de lucro, que en cumplimiento de lo dispuesto en la letra b) del artículo 12, de la citada ley N° 16.744, deben disponer de atención médica adecuada y especializada, incluso de rehabilitación, propia o en común con otra entidad de igual naturaleza.

Por otra parte, el referido senador hace presente que la SUSESO se negó a entregar el listado de empresas afiliadas a las mutuales, documento que fuera requerido conforme a la Ley de Transparencia, por cuanto esa institución le señaló que estimaba que no necesitaba esa información para el cumplimiento de sus funciones, lo que el referido parlamentario estima ilógico, por cuanto como entidad fiscalizadora debería contar tales antecedentes en un catastro detallado.

En consecuencia, ese parlamentario solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento sobre la legalidad de las situaciones expuestas, investigar la creación de todas las empresas asociadas y los servicios médicos externalizados, indagar sobre el extravío de la presentación efectuada por el referido sindicato y determinar si la SUSESO debe tener la información que solicitara, estableciendo la responsabilidad disciplinaria, si corresponde, de los funcionarios que resulten responsables.

Requerido su informe, mediante el oficio Ord. N° 17.286, de 18 de marzo de 2013, en síntesis, la SUSESO manifiesta que por carta GG.070.1792.2007, la ACHS dio cuenta –según extracto que remitió del acta de sesión N° 615, de su Directorio, celebrada el 30 de agosto de 2007-, que decidió modificar el acuerdo adoptado en sesión N° 612, de 17 de mayo de 2007, sobre adquisición de acciones de ESACHS S.A., con el objeto de adquirir a la Fundación Científica y Tecnológica Asociación Chilena de Seguridad S.A., el 100% de las acciones que poseía en esa empresa y que equivalían al 99% de esta última, en un precio no superior a los $37.864.000.

Agrega que dicha operación fue analizada, incluso, por su Departamento Actuarial, por lo que, mediante oficio Ord. N° 65.276, de 8 de octubre de 2007, autorizó a la ACHS para adquirirlas aprobando tal acuerdo en los términos establecidos en la respectiva sesión, considerando, además, que se le informó que se salvaron las observaciones formuladas, y además, que el artículo 41, letra K, de los estatutos de esa mutual le permite “…adquirir, gravar, enajenar, a cualquier título toda clase de bienes y derechos muebles e inmuebles, acciones, bonos y valores mobiliarios, formar, constituir o integrar sociedades, corporaciones de derecho privado, asociaciones o comunidades o aportar capitales a ellas...”.

No obstante, la SUSESO hace presente que la participación de las mutualidades de empleadores en sociedades con fines de lucro no altera su esencia, porque siguen siendo corporaciones de derecho privado que no lo persiguen, y agrega que las rentas obtenidas de tales empresas integran los excedentes que registran en sus ítems “Utilidades (o pérdidas) de inversiones en empresas relacionadas”, las que al final de cada ejercicio contable, pasan a formar parte de su patrimonio.

En cuanto a la información solicitada por ese parlamentario sobre la fiscalización requerida por el señor Víctor Quijada Pinto, la SUSESO señala que habría actuado según lo dispuesto en los artículos 11 y 12 de la ley N° 20.285, Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado y 28 del decreto N° 13, de 2009, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, que aprobó su reglamento, toda vez que, si bien la buscó en sus bases de datos, sólo encontró una presentación de fecha 4 de enero de 2005, interpuesta por el Sindicato de Trabajadores de la Asociación Chilena de Seguridad, la cual respondió mediante el oficio N° 25.742, de 6 de junio de 2005, haciendo presente que no ubicó el documento fechado el 25 de abril de esa anualidad.

Respecto de la información que el Senador Alejandro Navarro solicita de las empresas asociadas a las mutualidades de seguridad a nivel nacional, la SUSESO reconoce que mediante el oficio Ord. N° 65.639, de 11 de octubre de 2012, le manifestó que no se contaba con dichos antecedentes, oportunidad en que se le explicó que conforme a la normativa vigente sobre la materia, no resultaba necesario tenerlos para ejercer las atribuciones que se le confieren al respecto.

En lo que se refiere a las externalizaciones de servicios que efectúan las mutualidades, la SUSESO expone que conforme a sus atribuciones ha controlado las acciones que ha conocido sobre la materia y que según dan cuenta diversos pronunciamientos consignados en los oficios Ord. Nos 46.631 de 2002, 18.399 de 2003, 25.742 de 2005 y 66.026 de 2006, entre otros, el criterio ha sido aprobarlas cuando se trata de los servicios de rehabilitación y kinesiología, ambulancias, aseo, etc., con los alcances efectuados en cada caso.

Finalmente, la Superintendencia agrega que la externalización de servicios no implica que una mutualidad de seguridad deje de cumplir con su objetivo primordial de otorgar las prestaciones establecidas en la mencionada ley N° 16.744, sobre todo si tal procedimiento permite conseguir mayores beneficios para los trabajadores afiliados al seguro y si la propia mutual exige a su prestador que los trabajadores tengan prioridad permanente y absoluta por sobre cualquier consideración.

Sobre el particular, en relación con las situaciones cuyo control solicita el referido parlamentario, cabe señalar lo siguiente:

1.- Respecto a investigar a la SUSESO para determinar si fiscalizó a la ACHS por la operación realizada por ésta para constituir y participar del capital accionario de ESACHS S.A., cumple con manifestar que de lo informado por dicha institución se desprende que por carta GG.070.1792.2007, esa mutual dio cuenta de la misma, la que fue analizada, incluso, por el Departamento Actuarial, por lo que teniendo en cuenta ello, y además, lo dispuesto en el artículo 41, letra K, de los referidos estatutos, la aprobó mediante oficio Ord. N° 65.276, de 8 de octubre de 2007.

Ahora bien, corresponde recordar que conforme a lo establecido en los artículos 30 y 31 de la ley N° 16.395, 48 de la ley N° 20.255, y lo resuelto por este Organismo Fiscalizador en los dictámenes Nos 13.445 de 2010, 63.307 de 2011 y 41.506 de 2012, compete a la SUSESO interpretar la citada ley N° 16.744, impartir las instrucciones necesarias para su aplicación y fiscalizar la observancia de sus disposiciones.

En consecuencia, atendido a que la SUSESO tuvo conocimiento de la operación de que se trata, efectuó el análisis correspondiente, formuló observaciones, y luego que fueron subsanadas, la aprobó en virtud de las facultades que le competen, esta Entidad Fiscalizadora no advierte ilegalidad o arbitrariedad que amerite una investigación especial, para determinar eventuales responsabilidades disciplinarias.

2.- En lo que atañe a determinar si las prestaciones que debe proporcionar la ACHS, conforme a lo establecido en la letra b), del artículo 12, de la ley N° 16.744, pueden ser externalizadas a través de ESACHS S.A., lo que estima improcedente el referido sindicato y parlamentario porque implicaría transgredir ese cuerpo legal, cabe recordar que la SUSESO expone que en el ejercicio de sus atribuciones ha controlado las acciones que ha conocido sobre la materia, y que conforme a los pronunciamientos consignados en los oficios Ord. Nos 46.631 de 2002, 18.399 de 2003, 25.742 de 2005 y 66.026 de 2006, entre otros, el criterio ha sido aprobar las externalizaciones de los servicios de rehabilitación y kinesiología, ambulancias, aseo, etc., con los alcances efectuados en cada caso.

Al respecto, como ya se señalara, de acuerdo con lo establecido en los artículos 30 y 31 de la ley N° 16.395, 48 de la ley N° 20.255, y lo resuelto por este Organismo Fiscalizador en los dictámenes Nos 13.445 de 2010, 63.307 de 2011 y 41.506 de 2012, corresponde exclusivamente a la SUSESO interpretar la referida ley N° 16.744, impartir las instrucciones necesarias para su aplicación y fiscalizar la observancia de sus disposiciones.

En consecuencia, en la especie, no le compete a esta Entidad Fiscalizadora emitir un pronunciamiento que precise si resulta procedente que las mutualidades de empleadores externalicen ciertas prestaciones, por cuanto la facultad para interpretar la aludida ley sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, la ejerce la SUSESO, entidad que se ha pronunciado al respecto, en el sentido antes mencionado.

3.- Por último, en cuanto a la intervención de esta Entidad Fiscalizadora para pronunciarse sobre la denegación de la información que solicitara el referido parlamentario a la SUSESO, relacionada con el destino de la presentación efectuada por el señor Víctor Quijada Pinto, y con el listado de empresas afiliadas a las mutuales, el que en su opinión debiera estar contenido en un catastro detallado, cumple con manifestar que debe abstenerse de emitir un pronunciamiento.

Lo anterior, porque de acuerdo con lo señalado en los dictámenes Nos 16.770 y 21.842, ambos de 2013, de esta Contraloría General, el artículo 31, inciso primero, de la citada ley N° 20.285, creó al Consejo para la Transparencia como una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, a la cual, según lo prescrito en sus artículos 24 y 33, letra b), le corresponde resolver los reclamos que se interpongan en aquellos casos en que, como ocurre en la especie, la autoridad administrativa requerida deniega el acceso a la información.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República