Dictamen N° 39521

Texto del dictamen

N° 39.521 Fecha: 04-VII-2012
Se han dirigido a esta Contraloría General las Municipalidades de Placilla, Chonchi, Galvarino, Maipú, Quilicura, Recoleta, Macul y Valdivia, formulando una serie de consultas -las que serán detalladas en el desarrollo del presente oficio- que inciden en determinar el alcance, en las materias que se indican, de los artículos 2°, 10 y 11 de la ley N° 20.554, que creó juzgados de policía local en los municipios que menciona.
Asimismo, la Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O’Higgins requiere un pronunciamiento, en los términos que indica, relativo a la interpretación de tal texto legal.
Por su parte, la Municipalidad de Arica consulta acerca de la forma en que debe proveer un cargo genérico de la planta profesional, grado 7, incorporado por el artículo 77 de la ley N° 19.777 -que creó, en lo que interesa, el Tercer Juzgado de Policía Local de esa comuna-, el cual quedó vacante, a contar del 1 de julio de 2011, por la renuncia de quien desempeñaba la función de secretario de ese juzgado.
En primer término, la Municipalidad de Placilla solicita se determine si para servir el cargo de “Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local”, creado en virtud de lo dispuesto en el artículo 10, letra b), de la ley N° 20.554, se requiere contar con título de abogado.
Al respecto, es del caso recordar que el artículo 10 de la citada ley, en lo que importa, dispone “Modifícanse por el solo ministerio de esta ley, los decretos con fuerza de ley de aquellas municipalidades en que, existiendo uno o más juzgados de policía local, sus respectivas plantas de personal no identifican, expresamente, el o los cargos de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, en el sentido que se expresa a continuación: (…) b) En aquellas municipalidades en que el o los cargos de Secretario de Juzgado de Policía Local no se encuentren servidos por un profesional con título de Abogado, créase en la respectiva Planta Profesional, el empleo nominado ‘Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local’, cuyo grado de remuneraciones será determinado de la forma que expresa el artículo siguiente”.
Como es posible advertir, el citado precepto crea un cargo que, según su denominación específica, supone que quien lo sirva posea el título de abogado, requisito que también se colige de la circunstancia que tal creación solo tendrá lugar si quien desempeña la plaza de Secretario de Juzgado de Policía Local no fuere un profesional con dicho diploma, ya que de serlo se cumple el supuesto previsto en la letra a) del mismo artículo, en cuyo caso el empleo existente se “transformará” en uno nominado de esa forma.
Así, del tenor y contexto de la disposición en cuestión es posible entender que la intención del legislador ha sido que el cargo que se cree en virtud del referido artículo 10, letra b), sea servido por quien tenga el título profesional de abogado.
Lo anterior, guarda, por lo demás, plena concordancia con la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 20.554, la que en el Mensaje Presidencial manifiesta que “el presente proyecto amplía o adecua las respectivas Plantas de personal de las Municipalidades, con los siguientes objetivos: (…) b. Establecer que, en todas las Municipalidades del país, la denominación del cargo de Secretario del Juzgado de Policía Local será la de ‘Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local’, el que por consiguiente deberá contar con dicho título profesional”. Agrega dicha iniciativa legal que: “Esto último se fundamenta, en la necesidad de unificar en todos los municipios la denominación y requisitos del cargo de Secretario, que presenta hoy situaciones muy disímiles. Además, al tratarse de un profesional abogado, podrá legalmente subrogar al Juez en casos de impedimento o inhabilidad de éste, sin tener que recurrir a la intervención de otro juez de policía local”. 
En el mismo sentido se manifestaron los Diputados Estay, Ojeda, Vargas, García Huidobro y Jaramillo, entre otros, en el Primer Trámite Constitucional de la Cámara de Diputados, en la Discusión en Sala, al señalar, en términos generales, la conveniencia de que el cargo del secretario del juzgado de policía local sea servido por un abogado.
Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, no cabe sino concluir que para desempeñar el cargo de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local que se cree en virtud del artículo 10, letra b), de la ley N° 20.554, es requisito contar con el título de abogado.
Por su parte, la Municipalidad de Chonchi requiere que se precise si las municipalidades que cuentan con juzgados de policía local, se encuentran obligadas, de acuerdo con lo dispuesto en la transcrita letra b) del artículo 10 de la ley N° 20.554, a crear el cargo de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, pese a no contar con recursos para ello y, en el evento de estar compelidas a hacerlo, en qué plazo se debe convocar al correspondiente concurso, si ello fuera procedente.
Sobre este aspecto, es dable anotar que según el tenor de la citada letra b), si el cargo de Secretario de Juzgado de Policía Local en comento era servido -a la fecha de entrada en vigencia de la ley N° 20.554- por un profesional que no contaba con el referido título, se modifican “por el solo ministerio de la ley” los decretos con fuerza de ley que establecieron las respectivas plantas de personal municipal, creándose en la planta profesional el cargo nominado de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local.
A su vez, el inciso segundo del artículo 11 de la ley aludida previene, en lo pertinente, que los alcaldes de las municipalidades respectivas, mediante decreto, deberán identificar los cargos que se creen en virtud de lo señalado “en la letra b) del artículo 10 de la presente ley, determinando además en estos casos el respectivo grado de remuneraciones, de acuerdo a las posiciones relativas establecidas en la planta de personal de la municipalidad para los cargos de profesionales, requiriéndose al efecto el previo acuerdo del concejo municipal”.
El inciso tercero, por su parte, dispone que “Los decretos alcaldicios respectivos deberán dictarse en el plazo de sesenta días contados desde la publicación de esta ley, para los casos a que se refiere el artículo 10 (…)”.
De acuerdo con lo manifestado, es posible sostener que la creación de los cargos a que se refiere la letra b) del artículo 10 de la ley N° 20.554, se produjo por el ministerio de la ley, de manera tal que a las municipalidades solo les asiste la obligación de identificarlos en la planta de profesionales, y de determinar el grado que estos tendrán asignados, sin que la falta de recursos les permita eximirse de dicha obligación, toda vez que, según lo dispuesto en el artículo 16 de la ley N° 20.554, el mayor gasto que implique la aplicación de esa ley se financiará con cargo al presupuesto de la respectiva municipalidad. 
Es menester agregar que, tratándose de los funcionarios que, como consecuencia de la aplicación de la letra b) del citado artículo 10, deban dejar de cumplir las funciones de Secretario de Juzgado de Policía Local, deberán ser destinados por la autoridad edilicia, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 70 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.
Enseguida, en cuanto al mecanismo al que corresponde recurrir para proveer la plaza indicada en calidad de titular, es del caso precisar que atendido que la ley N° 20.554, no contempla una modalidad determinada para ese efecto, ha de estarse a la norma general que rige la materia, contenida en el artículo 13 de la ley N° 18.883, de acuerdo a la cual, la provisión de los cargos municipales se efectúa, primeramente, mediante ascenso y, para el caso de no ser posible aquello, procede aplicar las normas sobre nombramiento, es decir, por la vía del concurso público, en concordancia con el artículo 15 de dicho cuerpo estatutario (aplica criterio contenido en el dictamen N° 17.464, de 1996). 
No obstante, cabe recordar que para que tenga lugar el ascenso de un funcionario al cargo de que se trata, es menester que cuente con los requisitos propios de la plaza en cuestión, sin perjuicio del cumplimiento del resto de las exigencias legales.
Luego, si por aplicación del aludido mecanismo de provisión de empleos no existen funcionarios con derecho a ascender, el municipio deberá llamar al respectivo concurso.
Es útil puntualizar que si bien la ley N° 20.554 no establece una época determinada para proveer con un titular el cargo de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, sea por ascenso o por concurso, cada entidad edilicia deberá proceder en este aspecto con la celeridad que sea pertinente, para evitar una eventual falta de servicio del correspondiente tribunal.

A continuación, la Municipalidad de Recoleta consulta acerca de la forma de proveer los dos cargos de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local que, en lo que interesa, incorporó a su planta de personal -en las condiciones que indica- el artículo 4° de la ley N° 20.554, y si es necesaria su identificación con sujeción al artículo 11 de esa ley.
Sobre la materia, es necesario reiterar lo expresado en el punto anterior, en orden a que corresponde aplicar las reglas estatutarias generales de provisión de cargos municipales, sin que, en todo caso, sea necesario proceder a la identificación de las plazas en los términos a los que alude el citado artículo 11, toda vez que respecto de este municipio es la propia ley N° 20.554 la que modificó la planta, creando e identificando los empleos de la especie.
Por otra parte, la Municipalidad de Macul solicita un pronunciamiento acerca de la legalidad del acuerdo adoptado por el concejo municipal, en orden a crear en la planta de profesionales del municipio el cargo, grado 5, de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local.
A este respecto, es dable señalar que, habida cuenta que la ley N° 20.554 no creó en ese municipio un nuevo juzgado de policía local, para emitir el pronunciamiento requerido debe estarse a la situación de quien, a la época de entrada en vigencia de esa ley, servía el cargo de secretario del único juzgado de policía local de ese municipio, contemplado en el decreto con fuerza de ley N° 245-19.321, de 1994, del antiguo Ministerio del Interior, que fijó su planta de personal.
En este contexto, si en dicha municipalidad la mencionada plaza estaba siendo servida por un profesional que no contaba con título de abogado -lo que no informa la entidad edilicia-, se produjo, por efecto del referido artículo 10, letra b), la creación del cargo en cuestión en la planta de profesionales, en cuyo caso el concejo municipal debe dar su acuerdo para fijar el grado de remuneraciones de ese empleo, según las posiciones relativas de la planta de profesionales del municipio, y la autoridad alcaldicia proceder a la identificación del cargo creado, mediante el correspondiente decreto, todo ello acorde con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 11 de esa ley.
Por el contrario, en el evento que el cargo de que se trata lo hubiera estado desempeñando un profesional con el mencionado título, tiene aplicación lo dispuesto en la letra a) del citado artículo 10, modificándose por el solo ministerio de la ley el decreto con fuerza de ley que fijó la planta de personal de esa municipalidad, en el sentido de transformar dicho empleo en uno nominado de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local. 
Asimismo, en este último caso, tiene lugar lo preceptuado en el inciso primero del artículo 11 de la ley en comento, en virtud del cual el alcalde, mediante decreto, debe identificar el cargo de la planta de “Profesionales” que se transforma en la plaza con la aludida denominación específica, individualizándose al funcionario que lo sirve a la fecha de la publicación de la ley, sin que para este efecto se requiera acuerdo del concejo.
Enseguida, la Municipalidad de Galvarino y la Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O’Higgins, solicitan se precise de qué manera las municipalidades en las que la ley N° 20.554 creó el cargo de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, pero cuyas plantas de personal no consultan planta de profesionales o contemplan solo un cargo, pueden dar cumplimiento a lo establecido en sus artículos 2°, letra b), y 10, letra b), en concordancia con el artículo 11 de ese texto legal.

Resulta útil recordar que la letra b) del aludido artículo 2° creó, en la planta de profesionales, el cargo nominado de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local en todas las municipalidades en las que el artículo 1° de la misma ley, creó un juzgado de policía local. 
De la misma manera, a través de la letra b) del artículo 10, el mencionado texto legal creó, también, dichos cargos en la planta de profesionales de las municipalidades en las que aquellos no estuvieren siendo servidos, a la sazón, por un profesional con título de abogado.
En concordancia con lo manifestado, el inciso segundo del artículo 11 de la ley, prevé que los alcaldes deben identificar en las plantas de profesionales, los cargos que se creen en virtud de lo señalado en la letra b) del artículo 2° y en la letra b) del artículo 10 de ese mismo texto legal, determinando además en estos casos el respectivo grado de remuneraciones, de acuerdo a las posiciones relativas establecidas en la planta de personal de la municipalidad para los empleos de profesionales, requiriéndose al efecto el previo acuerdo del concejo municipal. 
En este orden normativo, es dable precisar que en los casos a que aluden las letras b) de los citados artículos 2° y 10, fue la propia ley la que creó el cargo profesional de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, de manera tal que, tratándose de entidades edilicias que, con anterioridad a la vigencia de ese texto legal, no contemplaban en su planta de personal la de profesionales, esta ha sido creada por el legislador junto con la correspondiente plaza.
Luego, en los casos enunciados, para determinar el grado remuneracional de las nuevas plazas creadas, corresponde aplicar el criterio contenido en el dictamen N° 3.250, de 1996, de este origen, conforme al cual, el grado de ese cargo debe ser fijado en relación con las posiciones relativas que para dicha planta establece en forma genérica el artículo 11 de la ley N° 19.280.
Con todo, tratándose de municipios cuyas plantas de profesionales consultaban un solo cargo, para establecer el grado de remuneraciones del empleo que nos ocupa, deberá estarse a la posición relativa establecida para esa plaza, habida cuenta que, en este caso, tal planta se  encuentra, precisamente, creada por el respectivo decreto con fuerza de ley, siendo el o los grados fijados en la misma el elemento al que recurre la ley N° 20.554, para los efectos anotados.
Por su parte, la Municipalidad de Maipú requiere que se determine si, por aplicación de los artículos 10 y 11 de la ley N° 20.554, resulta posible igualar las remuneraciones de los secretarios de los juzgados de policía local existentes en esa entidad edilicia, considerando que, pese a que estos desempeñan las mismas funciones, se encuentran en distintos grados, lo que no se conciliaría con lo preceptuado, entre otros, por el artículo 48 de la ley N° 18.695.

A su vez, la Municipalidad de Quilicura consulta si, con arreglo a los preceptos aludidos en el párrafo anterior, es dable mejorar el grado de remuneraciones del funcionario que, contando con título de abogado, se encuentra, actualmente, sirviendo el cargo de secretario del único Juzgado de Policía Local de dicho municipio, atendido su nivel de responsabilidad.
Sobre la materia, es del caso anotar que en la situación de la Municipalidad de Maipú, según se aprecia del decreto con fuerza de ley N° 330-19.321, de 1994, del antiguo Ministerio del Interior -que adecuó, modificó y estableció su planta de personal- modificado por la ley N° 19.777 -que creó un Tercer Juzgado de Policía Local en ese municipio-, al entrar en vigor la ley N° 20.554, los cargos de secretario de los tres juzgados de policía local existentes en ese municipio, eran servidos por funcionarios con títulos de abogado, grados 6, 8 y 10, de la planta de profesionales. 
Por su parte, en el caso de la Municipalidad de Quilicura, y de acuerdo con el decreto con fuerza de ley N° 211-19.321, de 1994, del antiguo Ministerio del Interior -que adecuó, modificó y estableció su planta de personal-, se advierte que, a la data de publicación de la ley en comento, las labores del cargo de secretario del juzgado de policía local de ese municipio, estaban siendo desempeñadas por una persona con título de abogado, perteneciente a la planta profesional, grado 9.
Ahora bien, debe recordarse que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10, letra a), de la ley N° 20.554, los cargos de secretarios de juzgados de policía local existentes a la data de su entrada en vigencia, que estuvieren siendo desempeñados por funcionarios con títulos de abogado, deben transformarse en empleos nominados de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, sin alterar su grado ni planta, habilitando a las municipalidades para fijar remuneraciones exclusivamente en la situación a que se refiere el artículo 11, inciso segundo, es decir, solo respecto de las plazas creadas por aplicación de los artículos 2°, letra b), o 10, letra b), del citado cuerpo legal.
De lo expresado se sigue, entonces, que respecto de las Municipalidades de Maipú y de Quilicura corresponde aplicar lo establecido en el citado artículo 10, letra a), por cuanto, en ambos casos, los cargos de secretarios de juzgados de policía local que existían en cada una de esas entidades edilicias, a la época de publicación de la ley N° 20.554, estaban siendo servidos por funcionarios con títulos de abogado, pertenecientes a la planta de profesionales, lo cual significa que dichas plazas pasaron a transformarse en empleos nominados de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, debiendo la autoridad edilicia proceder a su identificación en esa planta, sin tener facultad alguna para modificar sus grados remuneratorios.
A continuación, y sobre lo esgrimido por los municipios mencionados, es del caso tener presente que en derecho público solo puede hacerse aquello que está expresamente autorizado por la ley, cuestión que no se verifica cuando, por la vía de la interpretación, se le otorga a una disposición legal una extensión o alcance que va más allá de sus términos.

En este sentido, es del caso anotar que de la historia fidedigna del establecimiento de esta preceptiva, no se advierten elementos que permitan sostener una habilitación legal para que las municipalidades fijen grados remuneratorios en situaciones distintas a las aludidas. Además, si la intención del legislador hubiera sido la de asignar un grado específico o igualar las remuneraciones de esos funcionarios, lo habría indicado de manera expresa, tal como acontece, por ejemplo, en los artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 8° y 9° de la ley N° 20.554, en que es el propio texto normativo el que establece los grados de esas plazas y su uniformidad en los municipios que indica.
Luego, la homologación o alteración de las remuneraciones de los Secretarios Abogados de los Juzgados de Policía Local por parte de las respectivas entidades edilicias -como sugieren las Municipalidades de Maipú y Quilicura-, implicaría que estas excederían el ámbito de las atribuciones que, sobre esta materia, se les han conferido e infringirían de esa forma el principio de juridicidad establecido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, de acuerdo con el cual los órganos integrantes de la Administración, entre los que se encuentran las municipalidades, deben someter su acción a la Carta Fundamental y a las leyes dictadas conforme a ella, siendo válidas sus actuaciones solo en la medida que estas se enmarquen dentro de su competencia y se verifiquen en la forma prevista por el ordenamiento jurídico.  
En cuanto al artículo 48 de la ley N° 18.695 -invocado por una de las peticionarias-, que establece que en el sistema legal de remuneración de las municipalidades se procurará aplicar el principio de que a funciones análogas, que importen responsabilidades semejantes y se ejerzan en condiciones similares, se les asignen iguales retribuciones y demás beneficios económicos, es del caso anotar que si bien esta norma consagra un principio general de equivalencia de remuneraciones, no permite modificar por vía interpretativa el grado de determinados cargos sin la correspondiente habilitación legal.
Lo anterior, por cuanto, mientras no se efectúe la modificación legal a la que se refiere el artículo 121 de la Constitución Política de la República, la fijación de las remuneraciones de los funcionarios municipales constituye una materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, según lo dispuesto en el artículo 65, inciso cuarto, N° 4, en relación con el artículo 63, N° 14, ambos de la Carta Fundamental.
En este contexto, es posible concluir que la ley N° 20.554, solo faculta a las municipalidades para fijar grados de remuneraciones en los casos en que esa ley crea el empleo de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, no existiendo otras normas que les permitan modificar o igualar los grados de remuneraciones de los servidores abogados que, al entrar en vigencia esa ley, desempeñaban la función respectiva, y cuyos cargos pasan, únicamente, a nominarse como tales.
A su turno, la Municipalidad de Valdivia requiere un pronunciamiento sobre la situación de don Domingo Soto Game, funcionario de la planta directiva que fue destinado a cumplir las labores del cargo de Secretario del Primer Juzgado de Policía Local -el que no se encuentra nominado en la planta de personal de ese municipio, contenida en el decreto con fuerza de ley N° 279-19.321, de 1994, del antiguo Ministerio del Interior-, por ser el único que contaba con el título de abogado. 

Ello, por cuanto, el municipio considera que respecto de esa plaza se cumpliría el supuesto previsto en el artículo 10, letra b), de la ley N° 20.554, referido a las entidades edilicias en que el cargo de Secretario de Juzgado de Policía Local, no se encuentra servido por un profesional con título de abogado.
Al respecto, es del caso recordar que, con arreglo a lo preceptuado, en lo pertinente, en el artículo 70 de la citada ley N° 18.883, los funcionarios municipales solo pueden ser destinados a desempeñar funciones propias del cargo para el que han sido designados dentro de la municipalidad correspondiente. 
Ahora bien, del estudio de la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 20.554, se aprecia que las funciones relativas al cargo de Secretario de Juzgado de Policía Local son propias de la planta de profesionales de los municipios, tal como queda de manifiesto de la intervención del Diputado García-Huidobro -Primer Trámite Constitucional, Discusión en Sala-, y de los Informes de la Comisión de Gobierno Interior, tanto del Primer como del Segundo Trámite Constitucional, en los que se indica que en las “municipalidades donde ya existe el cargo de secretario, los alcaldes, mediante decreto, deberán identificar los cargos de la planta de ‘Profesionales’ que se transforman en empleos nominados de ‘secretario abogado de juzgado de Policía Local”.
Luego, y atendida la naturaleza del cargo del que es titular el señor Soto Game, debe estimarse improcedente su destinación al cargo de Secretario del Primer Juzgado de Policía Local de la Municipalidad de Valdivia, que servía y, por ende, no puede entenderse que este último se encontrara válidamente provisto a la fecha de vigencia de la ley N° 20.554.
Siendo así, en el caso reseñado se ha producido la creación del cargo de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local, en virtud de lo establecido en el artículo 10, letra b), de la ley N° 20.554, debiendo procederse a su identificación en la planta de profesionales, acorde con lo dispuesto en el artículo 11 de esa ley, correspondiendo que el funcionario a que se refiere la consulta, sea destinado a un empleo acorde con su nombramiento.
Lo expresado, es sin perjuicio de la facultad que le asiste a dicho funcionario, en el evento que la municipalidad provea esa plaza a través de concurso público, de participar en el respectivo certamen, caso en el cual, de resultar designado en tal cargo, se generará a su respecto la situación prevista en el inciso tercero del artículo 84 de la ley N° 18.883.
Finalmente, la Municipalidad de Arica consulta acerca de la forma en que debe proveer un cargo vacante de la planta profesional, genérico, grado 7 -incorporado por el artículo 77 de la ley N° 19.777, que creó un Tercer Juzgado de Policía Local en ese municipio-, atendido que el funcionario, con título de abogado, que cumplía las funciones de secretario de ese tribunal, renunció a contar del 1 de julio de 2011.
Al respecto, y considerando que con posterioridad al citado requerimiento entró en vigencia la ley N° 20.554, la situación que se plantea debe ser analizada a la luz de esta preceptiva.

En este contexto, en el entendido que a la data de publicación de la última ley mencionada, el referido empleo se encontraba vacante y, por lo mismo, que las funciones de secretario del respectivo juzgado de policía local no estaban siendo desempeñadas por un profesional con título de abogado, tuvo lugar la situación prevista en la letra b) del artículo 10 de esa ley, en virtud de la cual se ha creado por el solo ministerio de la ley, el cargo de Secretario Abogado de Juzgado de Policía Local en la respectiva planta profesional, debiendo identificarse dicha plaza y fijarse su grado remuneratorio, en conformidad con el inciso segundo del artículo 11 del mismo texto legal, y su provisión sujetarse a las reglas a las que ya se ha hecho mención.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República