Dictamen N° 29701

Texto del dictamen

N°   29.701                 Fecha: 22-V-2012

Se ha dirigido a esta Contraloría General, don Miguel Ángel Colpihueque Sanhueza, en su calidad de Presidente del Sindicato de Trabajadores de ASMAR, solicitando un pronunciamiento con relación a los trabajadores de la empresa de Astilleros y Maestranzas de la Armada (ASMAR), relativo a la calidad de funcionarios públicos de dichos empleados; al derecho a percibir asignación de zona extrema; al régimen de beneficios y responsabilidades; a su relación con la Armada de Chile; y a la entidad competente para resolver sus conflictos laborales.

Sobre la materia, ASMAR manifiesta que posee la condición de una empresa pública creada por ley, en conformidad con lo dispuesto en la ley N° 18.296, orgánica de Astilleros y Maestranzas de la Armada, y sus empleados, no obstante ser funcionarios públicos, se rigen por el Código del Trabajo.
Agrega que las remuneraciones de sus empleados son fijadas por su respectivo Consejo Superior, acorde con lo establecido en el artículo 13, N° 15, de la citada ley N° 18.296, sin que dicho órgano colegiado haya creado asignaciones obligatorias distintas de aquellas que se otorgan de acuerdo con el Código del Trabajo, razón por la cual,  expresa, a los trabajadores de ASMAR no les corresponde el derecho a percibir una asignación de zona extrema, como plantea el ocurrente en su presentación.
A continuación, la empresa señala que a los trabajadores de ASMAR no les corresponden otros beneficios que aquellos propios de la legislación laboral común, puntualizando que entre la Armada de Chile y los empleados de la empresa en comento, no existe ningún tipo de vínculo.
Finalmente, la mencionada empresa estatal indica que de acuerdo con el dictamen N° 5.180-352 de la Dirección del Trabajo, la competencia para fiscalizar los aspectos laborales de los trabajadores de ASMAR, le corresponden a esta Contraloría General.    
Al respecto, es menester expresar que la citada ley N° 18.296 dispone en su artículo 1° que  ASMAR constituye una persona jurídica de derecho público, de administración autónoma y de patrimonio propio. Agrega su artículo 13, N° 15, que al Consejo Superior de ASMAR, entre otras atribuciones, le corresponde aprobar la planta y fijar las remuneraciones  del personal civil contratado por la empresa.
El artículo 18 de dicho texto legal prescribe que la mencionada empresa estatal podrá contratar personal civil, debiendo pagar sus remuneraciones y demás beneficios con cargo a sus propios recursos. Agrega que este personal se regirá, en lo laboral y previsional, por las disposiciones aplicables a los trabajadores del sector privado.
Como se advierte de la referida normativa, el personal contratado por ASMAR posee el carácter de funcionario público y su régimen estatutario se encuentra regulado por el Código del Trabajo, de modo tal que no les son aplicables las disposiciones del Estatuto Administrativo (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 16.164, de 1994, 44.311, de 2007, y 65.176, de 2010, entre otros, de esta Entidad de Control.
Por su parte, los dictámenes N°s. 55.344, de 2006 y 21.281, de 2009, de esta Entidad Fiscalizadora, expresaron que dentro del contexto de una relación laboral de derecho público regida por el Código del Trabajo, solo pueden hacerse valer las estipulaciones que el órgano público empleador ha pactado en términos formales y explícitos con el trabajador, siendo inadmisibles las manifestaciones tácitas de voluntad del Estado y sus organismos.
Acerca de la materia, es útil recordar que, mediante el dictamen N° 62.498, de 2008, este Organismo de Control manifestó que las entidades de la Administración del Estado pueden pactar estipendios con sus trabajadores sujetos al Código del Trabajo, siempre que su pago sea una contraprestación de los servicios realizados por causa del contrato de trabajo y no en consideración, por ejemplo, al comportamiento funcionario o a una mera liberalidad del empleador.
Así, de acuerdo con dicho pronunciamiento, puede pactarse una “bonificación de zonas extremas”, en tanto constituya una contraprestación a las especiales condiciones geográficas en que deban prestarse las labores, que conlleven una dificultad adicional en su ejecución, ya sea producto del aislamiento o de los precarios medios de acceso al lugar de desempeño de la función.
Por consiguiente, de acuerdo con la referida jurisprudencia, si el aludido Consejo Superior no ha aprobado algún estipendio similar al indicado, ni éste se ha pactado formalmente en los contratos de trabajo, no existe el derecho a percibir tal beneficio.
Enseguida, debe puntualizarse que el personal contratado por la empresa estatal, a través de los respectivos contratos de trabajo, asume un vínculo exclusivamente con ASMAR, en su condición de empleador, atendido que ésta posee personalidad jurídica propia, motivo por el cual tales empleados no tienen relación laboral con la Armada de Chile, que actúa a través de una personalidad jurídica distinta, como es la del Fisco.
Por ello, no resulta procedente aplicar a los trabajadores de ASMAR las remuneraciones propias del personal de la Armada de Chile, contenidas en el decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional sobre Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas.
En lo que concierne al régimen de responsabilidades del personal de ASMAR, es menester indicar que atendida su condición de empresa pública creada por ley y de funcionarios públicos de dichos empleados, éstos se encuentran sujetos a responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1°, inciso segundo, 13, 15 y 18 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, acorde con lo manifestado en los dictámenes N°s. 1.605, de 2006, 17.578, de 2007, 55.769, de 2008, y 39.756, de 2010. 
Con todo, es útil anotar que la responsabilidad administrativa de los referidos funcionarios debe hacerse efectiva mediante el correspondiente procedimiento, el cual debe respetar las normas de un debido proceso y los principios generales del derecho (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 55.769, de 2008, y 39.756, de 2010, de esta Entidad de Control).
En este orden de ideas, en cuanto a las sanciones por las posibles infracciones a sus deberes funcionarios, es dable advertir que esta Entidad Fiscalizadora ha manifestado que las únicas medidas disciplinarias que existen para sancionar la infracción a los deberes funcionarios de aquellos empleados regidos por la legislación laboral común, cuando las faltas no ameriten la terminación del contrato de trabajo, son aquellas previstas en el artículo 154, N° 10, del Código del Trabajo, esto es, amonestación verbal o escrita y multa de hasta un veinticinco por ciento de la remuneración diaria, en la medida, por cierto, que estén contempladas en el respectivo Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad de la Empresa (aplica criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N°s 6.274, de 2006, y 15.339, de 2004).
Finalmente, en lo que se refiere a la fiscalización del cumplimiento de las normas laborales aplicables al personal civil contratado por ASMAR, es necesario manifestar que en aquellos casos en que la ley laboral entrega a la Dirección del Trabajo la atribución de interpretarla y cuando ello incida respecto del personal que se desempeña en organismos sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República -como ocurre en la especie-, corresponde que tal potestad sea ejercida privativamente por esta Entidad de Control, a través de la emisión de dictámenes, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 6° de la ley N° 10.336, que le encarga informar sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que rigen a tales organismos.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario precisar que en aquellas situaciones en que la intervención de la Dirección del Trabajo es exigida como solemnidad, procede que ese Servicio intervenga en la respectiva materia, como ocurre en los casos en que la presencia de representantes de dicha Dirección es requerida para actuar como ministros de fe en los actos eleccionarios de los miembros de los comités paritarios de higiene y seguridad en el ámbito de la Administración del Estado, de acuerdo a lo previsto en las leyes N°s. 19.345 y 16.744 (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 26.010, de 1986, 4.393, de 1997, 15.552, de 1999, y 22.020, de 2006).
Adicionalmente, es del caso puntualizar, de conformidad con el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que dispone su reestructuración y fija sus funciones, que la Dirección del Trabajo y sus inspectores se encuentran dotados de un conjunto de atribuciones para la fiscalización de la normativa laboral, las que se contemplan en los artículos 23 y siguientes de ese texto legal, como son, entre otras, las de actuar como ministros de fe, tomar declaraciones bajo juramento, visitar los lugares de trabajo a cualquier hora del día o de la noche, accediendo a todas las dependencias o sitios de faenas, exigir los libros de contabilidad, requerir el auxilio de la fuerza pública, ordenar la suspensión inmediata de las labores que constituyan peligro inminente para la salud o vida de los trabajadores, citar a los empleadores y demás interesados, etc.
El ejercicio de tales atribuciones corresponde privativamente a la Dirección del Trabajo y sus inspectores, y en él deberá aplicar la jurisprudencia de esta Contraloría General, cuando se refiera al personal de los organismos integrantes de la Administración del Estado.
Por consiguiente, de acuerdo con lo manifestado precedentemente, a este Organismo de Control le corresponde la competencia exclusiva para interpretar el Código del Trabajo y su legislación complementaria, cuando éste constituya la normativa estatutaria del personal de los organismos sujetos a su fiscalización, sin perjuicio de las potestades para la fiscalización de esa misma normativa que le incumbe ejercer a la Dirección del Trabajo, en la forma indicada.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República