Dictamen N° 5438

Texto del dictamen

N° 5.438          Fecha: 27-I-2012

La Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins ha remitido a esta Sede Central la presentación formulada por la señora Jeannette Samson Ramírez, educadora de la Municipalidad de Rengo; de igual modo, la Sede Regional del Maule ha enviado la reclamación del señor Samuel Gutiérrez Sánchez, docente de la Municipalidad de Talca; a su vez, la Contraloría Regional del Biobío hace llegar las consultas planteadas por las señoras Julia Pradenas Del Prado y Gaby Lozano Salazar, ambas funcionarias de la Municipalidad de Talcahuano; en tanto la Sede Regional de Los Lagos ha remitido los requerimientos de las señoras María Cristina Spormann Gutiérrez, Nora Zúñiga Báez, Lilian Cabezas Bello y del señor Luis Paredes Contreras, dependientes de las Municipalidades de Osorno, Puerto Varas, Puerto Montt y Maullín, respectivamente, a través de las cuales solicitan se determine la forma de calcular la bonificación por retiro voluntario contemplada en la ley N° 20.501, específicamente, en lo referido a la calidad de los profesionales de la educación, los tipos de funciones docentes y los años de servicio que deben tenerse en cuenta para dichos efectos. 
Por su parte, el Secretario General (S) del Senado, a requerimiento de la Senadora señora Ximena Rincón González, ha solicitado se informe sobre el mismo asunto planteado por el individualizado señor Gutiérrez Sánchez.
A su turno, el alcalde de la Municipalidad de Florida y doña Lily Garay Ramírez, educadora de la Municipalidad de Paine, requieren un pronunciamiento sobre la misma materia; y, la alcaldesa de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, informa acerca de una anterior reclamación deducida por la señora Celinda Negrete Gacitúa, señalando los años de servicio que estima trabajados por esa servidora, para los efectos de la percepción de la bonificación en comento.
Sobre el particular, cumple con señalar que el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, sobre Calidad y Equidad de la Educación, en su inciso primero, establece una bonificación por retiro voluntario para los profesionales de la educación que durante el año escolar 2011 pertenezcan a la dotación docente del sector municipal, ya sea administrada directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, sea en calidad de titulares o contratados, y que al 31 de diciembre de 2012 tengan sesenta o más años de edad si son mujeres, o sesenta y cinco o más años de edad si son hombres, y renuncien a la dotación docente del sector municipal a que pertenecen, respecto del total de horas que sirven.
Luego, el inciso tercero del citado precepto legal, ordena que esta bonificación tendrá un monto de hasta $ 20.000.000 (veinte millones de pesos), y será proporcional a las horas de contrato y los años de servicio en la respectiva dotación docente o fracción superior a seis meses con un máximo de once años, cuyo monto máximo corresponderá a quienes renuncien voluntariamente durante el período comprendido entre la data de entrada en vigencia de esta ley y el 31 de julio de 2012, tengan once o más años de servicio en la respectiva dotación docente y un contrato por 44 horas. Agrega el inciso sexto, que quienes formalicen su renuncia entre el 1 de agosto de 2012 y el 1 de diciembre del mismo año, tendrán derecho a la indicada bonificación rebajada en un veinte por ciento, la que se calculará en forma proporcional a las horas de contrato que sirvan y la antigüedad en la respectiva dotación, considerando un máximo de once años.
Por último, añade el inciso séptimo del artículo noveno transitorio en comento, que para el cálculo de la bonificación de cada profesional de la educación, se considerará el número de horas de contrato vigentes en la comuna al 1 de diciembre de 2010.
Precisado el marco normativo aplicable a las situaciones en examen, se procederán a analizar las diferentes consultas formuladas.  
En primer lugar, en lo que se refiere a la calidad que deben tener los profesionales de la educación para percibir la bonificación al retiro voluntario en estudio, es preciso hacer presente que el aludido artículo noveno transitorio ordena expresamente que ella favorece a tales funcionarios, “sea en calidad de titulares o contratados”, siendo los primeros, los que se incorporan a una dotación docente previo concurso público de antecedentes y, los segundos, aquellos que desempeñan labores docentes transitorias, experimentales, optativas, especiales o de reemplazo de titulares, según se establece en el artículo 25 de la ley N° 19.070, sobre Estatuto de los Profesionales de la Educación. 
Al respecto, es pertinente considerar que  la carga horaria de un docente puede estar integrada por horas desempeñadas en calidad de titular, así como también por horas servidas como contratado, con la única limitante que no pueden exceder de 44 horas semanales para un mismo empleador, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 68 de la citada ley  N° 19.070 (aplica dictámenes N°s. 1.251, de 1992 y 1.780, de 2008).
En consecuencia, en atención a que, por una parte, el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501 comprende las calidades funcionarias de titular y contratado y, por otra, que la carga de trabajo de un educador en una determinada dotación conforma una unidad que puede estar compuesta sólo por horas titulares, sólo por horas contratadas o por ambas a la vez, con el límite máximo legal indicado, es forzoso concluir que si un docente posee un régimen jurídico mixto, esto es, desempeña horas en calidad de titular y contratado simultáneamente, se deberá calcular el beneficio según toda la carga horaria que tenga vigente al 1 de diciembre de 2010, en cualquier plantel de enseñanza de la entidad edilicia donde cumple funciones.
En este orden de ideas, cabe añadir que resulta improcedente incluir, para los fines en comento, las horas servidas con cargo a los recursos previstos en la ley N° 20.248, antes de la modificación introducida a este texto legal por la ley N° 20.550 -toda vez que esta última modificó las normas sobre contratación, a contar del 26 de octubre de 2011, data de su publicación en el Diario Oficial-, dado que, como lo precisó este Organismo Contralor en los dictámenes N°s. 56.373 y 61.827, ambos de 2011, al tenor del primitivo texto de la ley N° 20.248, la contratación de las personas necesarias para llevar a cabo las labores de mejoramiento de la educación que esa ley establece, no se encontraba inserta dentro del contexto de la preceptiva legal estatutaria que regula al personal docente, por lo que las horas correspondientes no formaron parte de la dotación docente, toda vez que en el artículo 30, inciso sexto, de ese cuerpo normativo, se previno que se trata de personas, inclusive jurídicas, contratadas para la prestación de determinados servicios destinados a orientar y apoyar la labor educativa de los funcionarios municipales, por un período definido, debiendo los municipios proceder a su contratación bajo la modalidad de honorarios, hasta la modificación legal anotada.
En la situación descrita se encuentran las señoras Spormann Gutiérrez, Zúñiga Báez y Pradenas Del Prado, sin perjuicio que, además respecto de esta última, la Municipalidad de Talcahuano debe invalidar sus designaciones como contratada según la ley N° 19.070, aprobadas por los decretos N°s. 478 y 565, ambos de 2010, para ejecutar las acciones reguladas en la ley N° 20.248, por cuanto esos nombramientos constituyen actos administrativos irregulares que, acorde con el principio de juridicidad contemplado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, reiterado en términos similares en el artículo 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, adolecen de vicios de ilegalidad.
En segundo término, en relación al tipo de funciones que los docentes beneficiarios deben desempeñar, procede manifestar que el artículo noveno transitorio, inciso primero, de la ley N° 20.501, otorga la bonificación, en términos genéricos, a los profesionales de la educación que pertenezcan a la dotación docente del sector municipal, de manera que debe considerarse que de acuerdo con lo establecido en el artículo 5° de la ley N° 19.070, pueden cumplir las funciones docente, docente-directiva y   técnico-pedagógicas.
Por consiguiente, en la situación planteada por la Municipalidad de Florida, si un profesor desarrolla, además de docencia propiamente tal, funciones docentes-directivas o técnico-pedagógicas, corresponde que el beneficio de la especie sea calculado sobre la base del total de las horas desempeñadas en cualquiera de las funciones indicadas, conforme a los respectivos decretos de nombramiento.
Enseguida, en cuanto a la interrogante acerca del tiempo servido útil para fijar el monto de la bonificación, es preciso tener en cuenta que el inciso tercero del artículo noveno transitorio en comento, dispone que el monto de la bonificación al retiro será proporcional, en lo que interesa, “a los años de servicio en la respectiva dotación docente o fracción superior a seis meses con un máximo de once años”, de lo cual queda de manifiesto que el legislador estableció que únicamente se considera el período trabajado por el docente en la municipalidad a la que renuncia para acogerse al beneficio, y no los años laborados en otras entidades edilicias. 
En este sentido, en cuanto a la consulta acerca de si los años trabajados pueden ser discontinuos, u obligatoriamente deben ser continuos, es oportuno agregar que la bonificación por retiro voluntario en análisis, constituye un incentivo a la desvinculación del funcionario, de carácter excepcional, con una vigencia limitada en el tiempo, lo que obliga a efectuar una interpretación restrictiva, que no puede extenderse a situaciones no previstas por la preceptiva, como sería incorporar en su cómputo todos los períodos laborados en la municipalidad, independientemente de que sean continuos o discontinuos, vale decir, aunque haya mediado una o más desvinculaciones del servidor, por cuanto si esa hubiese sido la voluntad del legislador, así lo habría establecido.
En efecto, en el contexto de la normativa administrativa, se advierte la existencia de textos legales que para otorgar beneficios de similar naturaleza, sea en el sector público o municipal, e incluir períodos de trabajo respecto de los cuales se ha producido una expiración de funciones, esto es, períodos interrumpidos, o bien desempeñados en otras entidades de la Administración, lo han dispuesto expresamente -a modo de ejemplo, el artículo 7° de la ley N° 19.882 y el artículo 6° transitorio de la ley  N° 19.933-.
Por tanto, en mérito de lo expuesto, para determinar la bonificación de la especie únicamente procede comprender el tiempo laborado ininterrumpidamente por el beneficiario para el municipio empleador y, por ende, deben rechazarse las peticiones deducidas sobre este aspecto por las señoras Garay Ramírez y Lozano Salazar, y el señor Gutiérrez Sánchez.    
Ahora bien, respecto a las situaciones planteadas por la señoras Samson Ramírez, Negrete Gacitúa y Cabezas Bello, y el señor Paredes Contreras, quienes registran sucesivas y reiteradas contrataciones para desempeñar funciones docentes en las Municipalidades de Rengo, Pedro Aguirre Cerda, Puerto Montt y Maullín, respectivamente, debe considerarse que de conformidad con el criterio contenido en el dictamen N° 5.434, de 2002, en la eventualidad que las correspondientes renovaciones no se hayan dispuesto a contar del primer día del mes de marzo, no obstante, aparezca de manifiesto que la autoridad edilicia de que se trate siempre ha dado muestras de su intención de perseverar en la relación laboral, por la circunstancia que las renovaciones han sido aprobadas desde el primer día hábil de ese mes, no puede considerarse una interrupción de tal vínculo para efectos del cómputo de los años trabajados, sino que debe estimarse como un solo período en que no ha mediado interrupción efectiva en la prestación de funciones, sin perjuicio que la determinación que proceda en este aspecto, deba efectuarse por el municipio en cada caso particular. 
Ratifica lo expresado, lo establecido en el artículo 9° de la ley N° 19.070, en cuanto a que el año laboral docente es el período comprendido entre el primer día hábil del mes en que se inicia el año escolar y el último día del mes inmediatamente anterior a aquel en que se inicie el año escolar siguiente. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República