Dictamen N° 49601

Texto del dictamen

N° 49.601	Fecha: 08-VIII-2011




Las Contralorías Regionales de Arica y Parinacota, de Atacama, del Libertador General Bernardo O’Higgins, del Maule, del Biobío y de Los Lagos han remitido las presentaciones formuladas por la Municipalidad de Arica; la señora Rosa Briceño Figueroa, profesora de la Municipalidad de Vallenar; el Presidente Regional del Colegio de Profesores de Chile A.G, Sexta Región; la Municipalidad de Longaví; los señores Juan Aránguiz Araya, Jorge Olmedo Dubó, y las señoras Norma Lagos Céspedes, Marta Oyarzún Rodríguez, Bernarda Hernández Aguilera, Gabriela Cortés Rebolledo y María Mercedes Garrido Muñoz exdocentes de la Municipalidad de Curicó, la señora Nereida Manríquez Díaz, exeducadora de la Municipalidad de Parral, la señora María Dolores Marín Coo, profesora de la Municipalidad de Talca, las señoras Norma Valdés Soto y María Angélica González Tejos, educadoras de la Municipalidad de Constitución, y la Directiva Provincial del Colegio de Profesores A.G. de Curicó; así como, por la señoras Alicia Roa Muñoz y Elizabeth Saavedra Fuentes, docentes de la Municipalidad de Hualpén, la señora Cecilia Zlatar Miric, profesional de la educación de la Municipalidad de Los Ángeles; por las Municipalidades de Puerto Montt y Río Negro, el señor Francisco Alarcón Muñoz y las señoras Zunilda Zúñiga Cárcamo, Jeorgina Ruiz Delgado, Ángela Mercado Soto, Gloria Paredes Arce, profesores de la Municipalidad de Puerto Montt; todos los cuales formulan consultas referidas a la bonificación por retiro voluntario prevista en el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, sobre Calidad y Equidad de la Educación, en relación con quienes se han eximido del proceso de evaluación docente, al encontrarse próximos a la edad de jubilación.



Por su parte, el Segundo Vicepresidente de la Cámara de Diputados, a petición del Diputado señor Celso Morales Muñoz, ha requerido a esta Contraloría General que adopte las medidas tendientes a otorgarle el carácter de urgente a algunas de las aludidas presentaciones.



Además, se han dirigido a esta Contraloría General el Consejo Regional de Arica y Parinacota; la señora Albina Bratti Aguilera, exdocente de la Municipalidad de La Pintana; el señor Rodolfo Bravo Núñez y las señoras Irene Antúnez Miranda, María Isabel Cariz Núñez, educadores de la Municipalidad de San Ramón; el señor Arturo Rojas Pinto y la señora Selva Silva Soto, profesores de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda; la señora Edith Petersen Mallea, profesional de la educación de la Municipalidad de Macul; y la señora Ana Caballero Barahona, docente de la Municipalidad de El Bosque, efectuando análoga solicitud.



Por último, la Municipalidad de Curicó requiere similar pronunciamiento en relación con la situación de diversos profesores, entre los que se encuentran, el señor Pedro Valdés Núñez y las señoras Guillermina Escobar Gracia, María Teresa Mora Quiñones, Nancy Fredes Fredes, Cecilia Celis Sáez, todos exdocentes de la referida entidad edilicia, respecto de los que este Organismo Fiscalizador debe abstenerse de emitir un pronunciamiento, por cuanto en virtud de lo dispuesto en el artículo 6°, inciso tercero, de su Ley Orgánica, N° 10.336, en relación con el artículo 54, inciso tercero, de la ley N° 19.880, no le corresponde informar ni intervenir en asuntos sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, lo que acontece en el caso de los individualizados exfuncionarios, puesto que sobre la materia interpusieron una acción ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Curicó, en causa Rit N° 0-90-2011, la que se encuentra actualmente en tramitación.



Efectuada dicha precisión, cabe hacer presente que se ha estimado necesario hacer una breve reseña de la normativa aplicable al caso en examen, para luego analizar las diversas situaciones que se plantean en relación con aquél.



ANTECEDENTES NORMATIVOS



En primer término, cumple con señalar que el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501 -publicada en el Diario Oficial el 26 de febrero de 2011-, en su inciso primero, establece una bonificación por retiro voluntario para los profesionales de la educación que durante el año escolar 2011 pertenezcan a la dotación docente del sector municipal, ya sea administrada directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, sea en calidad de titulares o contratados, y que al 31 de diciembre de 2012 tengan sesenta o más años de edad si son mujeres, o sesenta y cinco o más años de edad si son hombres, y renuncien a la dotación docente del sector municipal a que pertenecen, respecto del total de horas que sirven.



Enseguida, el inciso segundo del citado precepto legal, dispone que los docentes que deseen acogerse al beneficio anterior, deberán formalizar su renuncia voluntaria con carácter irrevocable ante el sostenedor respectivo, acompañada del certificado de nacimiento correspondiente, hasta el 1 de diciembre del 2012.



Añade el inciso tercero, que esta bonificación tendrá un monto de hasta $ 20.000.000 (veinte millones de pesos), y será proporcional a las horas de contrato y los años de servicio en la respectiva dotación docente o fracción superior a seis meses con un máximo de once años, cuyo monto máximo corresponderá a quienes renuncien voluntariamente durante el período comprendido entre la data de entrada en vigencia de esta ley y el 31 de julio de 2012, tengan once o más años de servicio en la respectiva dotación docente y un contrato por 44 horas. En cambio, según agrega el inciso sexto, quienes formalicen su renuncia entre el 1 de agosto de 2012 y el 1 de diciembre del mismo año, tendrán derecho a la indicada bonificación, calculada en la misma forma, pero rebajada en un veinte por ciento.



A su turno, el inciso quinto de la disposición legal en comento, prevé, que la bonificación precedente no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal y será incompatible con toda indemnización o bonificación que, por concepto de término de la relación o de los años de servicio que pudiere corresponder al profesional de la educación, cualquiera fuera su origen y a cuyo pago concurra el empleador, especialmente, entre otras, a la que se refiere el artículo 73 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Educación -que contiene el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 19.070, que aprobó el Estatuto de los Profesionales de la Educación, y de las leyes que la complementan y modifican-. Con todo, si el trabajador hubiere pactado con su empleador una indemnización a todo evento, conforme al Código del Trabajo, cuyo monto fuere mayor, podrá optar por esta última.



Por otra parte, es preciso considerar que el artículo 70, inciso final, de la citada ley N° 19.070, dispone que podrán eximirse del proceso de evaluación docente establecido en ese precepto legal, los profesionales de la educación a quienes les falten tres años o menos para cumplir la edad legal para jubilar, siempre que presenten la renuncia anticipada e irrevocable a su cargo, la que se hará efectiva al cumplirse la edad legal de jubilación por el sólo ministerio de la ley. En todo caso, estos profesionales tendrán derecho a la indemnización del artículo 73 -cual es, el equivalente al total de las remuneraciones devengadas en el último mes que correspondan al número de horas suprimidas, por cada año de servicio en la municipalidad o fracción superior a seis meses, con un máximo de once o la indemnización a todo evento que hubieren pactado con su empleador conforme al Código del Trabajo, si esta última fuere mayor-, y quedarán sujetos a lo prescrito en el artículo 74 -precepto este último que impide su reincorporación a la dotación docente de la misma municipalidad, en los términos que indica-.



Concordante con lo anterior, el artículo 72, letra k), del reseñado cuerpo estatutario, preceptúa que los profesionales de la educación que forman parte de una dotación docente del sector municipal, dejan de pertenecer a ella por acogerse a la renuncia anticipada conforme a lo previsto en el inciso final del artículo 70.



DOCENTES QUE PRESENTARON SU RENUNCIA PARA EXIMIRSE DEL PROCESO DE EVALUACIÓN QUE AÚN NO SE HAN DESVINCULADO.



Precisado el contexto normativo de la materia en cuestión, se absolverá, en primer término, la consulta formulada en orden a si tendrían derecho a la bonificación por retiro voluntario contemplada en el citado artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, los docentes que presentaron su renuncia anticipada e irrevocable a las horas que sirven, con el fin de eximirse del proceso de evaluación docente, pero cuya desvinculación laboral aún no se produce, en atención a que no han cumplido la edad legal de jubilación.



Al respecto, cabe advertir que si bien la renuncia voluntaria presentada al amparo del inciso final del mencionado artículo 70, de la ley N° 19.070, tiene el carácter de irrevocable -esto es, no puede ser dejada sin efecto tal decisión-, por expresa disposición de esa norma, sus consecuencias jurídicas se mantienen en suspenso hasta que se cumpla la época fijada por el legislador para su eficacia -cual es, la edad legal de jubilación-, data en la que se produce la expiración de funciones del servidor, por el solo ministerio de la ley, y se devenga a su favor la indemnización establecida en el aludido artículo 73, de manera que mientras ello no acontezca, la relación laboral continúa vigente.



Sobre la disposición precedente, debe añadirse, como lo ha precisado este Organismo Contralor en el dictamen N° 13.893, de 2011, que la renuncia presentada por un docente para los efectos de eximirse de la evaluación indicada, es de naturaleza voluntaria, y no por el hecho de ser anticipada significa que deje de tener tal carácter, por cuanto continúa siendo la expresión de la manifestación de voluntad del interesado en orden a desvincularse de su empleo, con la salvedad de que su eficacia jurídica queda supeditada a una fecha posterior fijada por la ley.



Además, es pertinente agregar que, en la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 20.158 -cuyo artículo 10, letra d), incorporó a la ley N° 19.070, el inciso final del artículo 70 en comento-, consta que el propósito del legislador al dictar el precepto en análisis, fue otorgar a los docentes que estaban próximos a jubilar, la posibilidad de liberarse de la carga de tener que someterse anualmente a un proceso evaluatorio que los mantenía en la incertidumbre respecto a su permanencia en la dotación a la que pertenecían y, además, otorgarles la indemnización contemplada en el artículo 73 de la ley N° 19.070, dado que al cumplir la edad de jubilación, no alcanzarían a percibir la bonificación al retiro que otorgaba, en esa oportunidad, la referida ley N° 20.158.



Ahora bien, en lo que atañe a la bonificación por retiro voluntario regulada en el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, de su propio tenor se desprende que beneficia a los profesores del sector municipal, sea que se desempeñen como titulares o contratados; que al 31 de diciembre de 2012 tengan sesenta o más años de edad si son mujeres, o sesenta y cinco o más años de edad si son hombres; que hagan efectiva su dimisión de manera irrevocable durante el período comprendido entre la data de entrada en vigencia de esta ley y el 1 de diciembre de 2012, por el total de horas que sirven; y, que no tenga derecho a percibir otra indemnización con motivo del término de sus labores, en particular, la que otorga el artículo 73 de la ley N° 19.070.



De este modo, tratándose de profesionales de la educación que presentaron su renuncia voluntaria anticipada según lo requerido en el artículo 70, inciso final de la ley N° 19.070, que permanezcan en sus funciones, dado que todavía no alcanzan la edad legal de jubilación, y a cuyo favor no se ha devengado la indemnización del artículo 73 de este texto, no cabe sino concluir que cumplen las exigencias para acceder a la señalada bonificación por retiro voluntario y, por ende, pueden solicitarla, sin que sea admisible sostener que por la sola circunstancia de haber optado por no ser evaluados, se vean impedidos de percibir un beneficio respecto del cual satisfacen los requisitos legales.



En este contexto, es menester precisar, en cuanto al momento en que se entiende devengada la antedicha indemnización, que en atención a que el legislador no reguló tal ocasión, la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 25.504, de 2008; 6.156 y 44.949, ambos de 2009, y 11.527, de 2010, ha manifestado que ese instante queda determinado al tiempo en que se cumplen todas las condiciones legales exigidas para su procedencia, oportunidad en la cual nace jurídicamente el derecho respectivo, lo que en la situación que nos convoca acontecerá, una vez que el beneficiario cese, por el solo ministerio de la ley, al alcanzar la edad legal de jubilación.



Con todo, cabe advertir que de conformidad con lo dispuesto expresamente en el inciso quinto del artículo noveno transitorio de la aludida ley N° 20.501, una vez concedida al beneficiario que se encuentra en la hipótesis de la especie, la bonificación al retiro voluntario en estudio, se configura una incompatibilidad con la indemnización que otorga el artículo 73, de la ley N° 19.070, y viceversa, de modo tal que accediendo el interesado a cualquiera de tales beneficios, queda impedido de impetrar el otro. 



DOCENTES QUE PRESENTARON SU RENUNCIA PARA EXIMIRSE DEL PROCESO DE EVALUACIÓN QUE SE HAN DESVINCULADO.



En segundo lugar, corresponde pronunciarse sobre la interrogante planteada acerca de la posibilidad de que aquellos docentes a quienes se les puso término a sus relaciones laborales, por aplicación de la causal que se alude en el artículo 72, letra k), de la ley N° 19.070, puedan ser reincorporados a las dotaciones docentes a las que pertenecían, previa invalidación de los decretos que ordenaron sus ceses, a fin de permitirles percibir la bonificación por retiro voluntario de la ley N° 20.501.



Sobre este punto, es necesario dejar asentado desde ya, que la potestad invalidatoria de la autoridad administrativa, sea de oficio o a petición de parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la ley N° 19.880, Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, está limitada a los actos contrarios a derecho, toda vez que, como ha concluido esta Entidad Fiscalizadora en el dictamen N° 53.290, de 2004, entre otros, existe un deber ineludible de la superioridad de invalidar decisiones adoptadas con infracción a la normativa, pues hay un interés general en el restablecimiento del orden jurídico alterado por actos que adolecen de vicios y que afectan la regularidad del sistema positivo. Por el contrario, cuando el acto ha sido dictado conforme a derecho y ha comenzado a producir los efectos jurídicos que le son propios, no puede ser objeto de invalidación.



Así, en lo que respecta a los educadores que formularon su petición de eximición a la evaluación docente y presentaron su renuncia anticipada e irrevocable a las horas que servían, antes de cumplir la edad legal de jubilación, las que fueron aceptadas por las entidades edilicias pertinentes, dictando al efecto los correspondientes decretos que ordenan el término de sus relaciones laborales, debe manifestarse que tales actos administrativos se conforman a la preceptiva jurídica, y las respectivas desvinculaciones laborales se produjeron, por el sólo ministerio de la ley, con la llegada de la data de las anotadas edades.



Por consiguiente, en estos casos, las autoridades edilicias carecen de la facultad para invalidar los pertinentes decretos de ceses de funciones, ante la ausencia de vicios de legalidad que los afecten y, por ende, los exservidores que se encuentren en la situación antedicha, no están en condiciones de impetrar el beneficio concedido en el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, al que se refiere la consulta. Sin perjuicio, que a su favor se devengó la indemnización contemplada en el artículo 73 de la ley N° 19.070, la que en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 70, inciso final, del mismo texto legal, debe ser pagada, a la brevedad, por la municipalidad que corresponda.



DOCENTES QUE PRESENTARON SU RENUNCIA PARA EXIMIRSE DEL PROCESO DE EVALUACIÓN EXCEDIENDO LA EDAD PARA ELLO.



No obstante lo anterior, debe señalarse que del análisis de la documentación tenida a la vista en esta oportunidad se ha podido detectar que, tratándose de los señores Juan Aránguiz Araya y Jorge Olmedo Dubó, y las señoras Marta Oyarzún Rodríguez, Norma Lagos Céspedes y Bernarda Hernández Aguilera, ex profesionales de la educación de la Municipalidad de Curicó, éstos presentaron las renuncias voluntarias a sus cargas horarias, fundamentados en el referido inciso final del artículo 70 de la ley N° 19.070, una vez superadas sus edades para jubilar, en circunstancias que el presupuesto básico en que se sustenta la exclusión del proceso evaluatorio en cuestión, y la consiguiente percepción de la indemnización del artículo 73, de este texto legal, es que al funcionario le falten tres o menos años para cumplir dicha edad (aplica el dictamen N° 678, de 2011).



A su vez, se verifica que mediante los decretos N°s. 132, 146, 147, 148, 150, todos de 2011, el municipio ordenó el cese de funciones de todos ellos a contar del 28 de febrero de 2011, a excepción del señor Aránguiz Araya, el que fue dispuesto a partir del día 19 del mismo mes y año, de manera que sus relaciones laborales con la Municipalidad de Curicó, se encuentran extinguidas.



De este modo, considerando que los aludidos recurrentes no satisficieron los requisitos para la percepción de la indemnización del artículo 73, del preceptuado estatuto -toda vez que sus solicitudes para acceder a ella fueron formuladas con posterioridad al cumplimiento de las edades de jubilación-, en la medida que el municipio les haya pagado el indicado beneficio pecuniario, procede que requiera su reintegro.



INDEMNIZACIÓN ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 2° TRANSITORIO DE LA LEY N° 19.070.



Finalmente, en cuanto a la consulta efectuada por los exeducadores de la Municipalidad de Curicó, respecto al derecho que les asistiría a percibir la indemnización concedida en el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.070, es menester manifestar, tal como lo ha precisado este Organismo Contralor en los dictámenes N°s. 3.908, de 2004; 62.150, de 2008, y 67.553, de 2009, entre otros, que este beneficio favorece a los profesionales de la educación traspasados desde el sector público a las municipalidades, cuya desvinculación se produzca por una de las causales previstas en el artículo 72, letras e), h) y j), de la citada ley, esto es, la obtención de jubilación o pensión por vejez o invalidez, salud incompatible o irrecuperable con el desempeño del cargo, y la supresión de horas servidas, respectivamente -vale decir, la renuncia voluntaria no constituye una causal de cese de funciones que permita acceder a ella-, y se determina computando sólo el tiempo servido en la administración municipal, sujeto a las normas del Código del Trabajo hasta la fecha de entrada en vigencia de este estatuto, acaecida el 1 de julio de 1991.








Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República