Dictamen N° 20525

Texto del dictamen

N° 20.525 Fecha: 5-IV-2011

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, con el objeto de que se reconsidere el oficio N° 76.634, de 2010, de esta Entidad Fiscalizadora, que declaró la improcedencia de emitir un pronunciamiento sobre la eventual aplicación del artículo 63 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, mientras no se afinara el proceso sumarial instruido en esa Casa de Estudios por los hechos que ahí señala.

Como cuestión previa, cabe hacer presente que mediante la resolución exenta N° 412, de 2010, del Decano de la citada Facultad, se inició un sumario administrativo con el objeto de determinar las posibles responsabilidades que pudieran derivar de la contratación verbal de los servicios de la Consultora DENARIUS S.A., para realizar un “Estudio de compensaciones en determinadas Facultades de Derecho del país”, proceso en el que sólo se le formularon cargos al señor Irarrázabal Covarrubias, emitiéndose la respectiva vista fiscal con fecha 7 de diciembre de 2010, la cual concluye, en resumen, que los cargos estarían acreditados, por lo que le asistiría responsabilidad administrativa y, además, que en opinión de esa fiscalía resultaría aplicable, en la especie, el indicado artículo 63.

Sobre el particular, corresponde anotar que el mencionado precepto prescribe que ningún funcionario podrá contraer deudas o compromisos de cualquier naturaleza que puedan afectar la responsabilidad fiscal, sin que previamente haya sido autorizado por decreto supremo tramitado con las formalidades legales.

Enseguida, su inciso segundo dispone, en lo que interesa destacar, que en los casos de contravención a lo dispuesto en ese artículo, el funcionario infractor podrá ser castigado con multa de hasta cuatro veces el monto de la obligación, que aplicará administrativamente y sin ulterior recurso el Contralor. 

Como puede advertirse, para que opere la norma de que se trata, es necesario que el respectivo funcionario haya actuado sin la autorización conferida por el Presidente de la República a través del respectivo decreto supremo, vale decir, debe tratarse de alguna institución en que, atendida su naturaleza, resulte procedente que el Jefe de Estado efectúe tal autorización.

En este orden de ideas, es útil tener presente que la Universidad de Chile es una Institución de Educación Superior, que goza de personalidad jurídica de derecho público, autonomía y patrimonio propio y se rige por su estatuto contenido en el D.F.L. N° 3, de 2006, del Ministerio de Educación, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del D.F.L. N° 153, de 1981, del mismo origen. 

Ahora bien, conforme lo prescrito en los artículos 79 y 88 de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, -actualmente contenidos en los artículos 104 y 113, respectivamente, del D.F.L. N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación- la referida autonomía es "el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa".

De la preceptiva anotada, se infiere que la autonomía de la Institución Superior en comento, se extiende tanto al ámbito académico propiamente, como también a su funcionamiento y administración, teniendo como marco regulatorio su propio estatuto, el que prevalece sobre las leyes generales, salvo que se refieran expresamente a la Universidad de Chile en particular, tal como se precisó en el dictamen N° 39.584, de 1997, de este origen.

Así entonces, para que sea aplicable la norma en estudio es necesario, por una parte, que para efectuar el gasto de que se trate se requiera la dictación de un decreto supremo y, por otra, que el servidor haya actuado sin la existencia de tal autorización, exigencias que resultan incompatibles con el régimen de autonomía económica que ampara a esa Casa de Estudios.  

En este sentido, es necesario manifestar que la jurisprudencia de este origen contenida en sus dictámenes Nos  14.918, de 1992 y 28.875, de 1998, pronunciándose acerca de las comisiones de servicio del personal académico de las universidades en el extranjero dispuestas por las instituciones estatales de educación superior, determinó que no resultaba aplicable a éstas, la exigencia del artículo 71 -actual artículo 77- de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, conforme al cual, la adopción de tal medida requiere autorización por decreto, pues ello importaría alterar la autonomía de que gozan dichos organismos.

De lo expuesto, se desprende que no procede disponer la aplicación de la norma en estudio tratándose de funcionarios de la Universidad de Chile, ya que para ello falta uno de los supuestos necesarios, cual es, el actuar sin la necesaria existencia de un decreto supremo, por cuanto, según lo expresado, éste no resulta exigible respecto de esa Casa de Estudios. 

Además, debe hacerse presente que lo recientemente manifestado, se encuentra en plena armonía con lo establecido en el artículo 6° de la ley N° 18.224, conforme al cual las normas contenidas en el decreto ley N° 1.263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado, no son aplicables desde su creación ni en la actualidad a las Universidades e Institutos Profesionales. 

Establecido lo anterior, corresponde anotar que, en la especie, el Decano de la Facultad de Derecho de la universidad en comento, en ejercicio de la potestad disciplinaria que posee en virtud de la delegación que, entre otras autoridades, se le confiriera en esta materia, según consta del decreto universitario N° 2.811, de 1989, ordenó la instrucción de un sumario administrativo con el objeto de precisar las eventuales responsabilidades por los hechos ya mencionados, de conformidad con las normas que, sobre el particular, prescribe la ley N° 18.834, por lo que dicho proceso, tanto en lo relativo a su ritualidad como a las sanciones que a su término se decida imponer, debe regirse por las prescripciones de ese Estatuto Administrativo, siendo improcedente la intervención en él de otra autoridad, ni menos la aplicación de una sanción diversa de las que en dicho texto legal se prevén, sin que sea aplicable en ellos el artículo 63 de la ley N° 10.336, como lo pretende el requirente.

En consecuencia y atendidas las razones anotadas, cabe concluir que corresponde que en el  proceso en estudio se dé estricta aplicación a lo que en materia de responsabilidad administrativa se establece en la citada ley N° 18.834 y, por tanto, se desestima la solicitud de la especie.

Por otra parte, se ha dirigido a este Organismo de Control don Jaime Irarrázabal Covarrubias, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, para reclamar en contra de las resoluciones Nos 10 y 13, de 2010, de la Fiscal del proceso que nos ocupa, en virtud de las cuales se formularon cargos en su contra y se rechazó su solicitud de invalidación de los mismos, respectivamente, en el marco del procedimiento disciplinario en comento, ya que, a su entender, ellas vulnerarían la garantía constitucional del debido proceso. 

Requerido de informe, el Decano de la citada Facultad manifestó, en síntesis, que la petición del interesado, en orden a invalidar los cargos, adolece de ilegalidad y de inoportunidad, ya que, por una parte, éstos, a diferencia de lo que ocurre en la imputación penal, no requieren citar expresamente las disposiciones infringidas y, por otra, dicho reclamo debe plantearse una vez resuelto el respectivo proceso disciplinario, pues según el artículo 144 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, sólo los vicios de procedimiento que tengan una entidad relevante pueden afectar el acto administrativo que aplique una medida disciplinaria, debiendo desecharse aquellos que se presenten en contra de actos trámite. 

Agrega el informe que al imputado se le ha permitido hacer valer libremente todos sus planteamientos durante el sumario administrativo, garantizándole el ejercicio de su derecho a un debido proceso. 

Sobre el particular, cabe señalar que los cargos formulados a fojas 536 del respectivo expediente sumarial, describen las conductas que se le imputan al inculpado, explicitando la época en que habría incurrido en ellas y las entidades particulares que estarían involucradas en los hechos que se le atribuyen, como asimismo la participación que le correspondió al sumariado, sin precisar, sin embargo, la normativa pertinente que se habría vulnerado.

En este sentido, es dable tener presente que la jurisprudencia de este origen contenida en los dictámenes Nos 69.157, de 2009 y 24.414, de 2010, ha concluido que los cargos deben formularse en forma concreta, indicando específicamente los hechos constitutivos de la infracción y la preceptiva vulnerada, presupuestos que, conforme al expediente sumarial tenido a la vista, no se verifican en la especie, transgrediendo con ello la garantía del debido proceso. 

Lo anterior, por cuanto el inculpado, con el objeto de asumir adecuadamente su defensa, debe estar en conocimiento de la normativa que habría vulnerado con las conductas descritas en los cargos, con la finalidad de hacer valer de manera oportuna y efectiva todas las instancias procesales de defensa y de impugnación que le franquea la preceptiva que regula la materia. 
 
En ese contexto, y en relación con el rechazo de la invalidación de la resolución que formuló los respectivos cargos requerida por el académico, cabe sostener, por una parte, que la decisión de la Fiscalía no se ajustó a derecho, atendido, como ya se indicó, que la mencionada formulación no cumplió con los requisitos exigidos por la normativa, tendientes a garantizar el debido proceso en sede administrativa y, por otra, que ella, contrariamente a lo sostenido por la autoridad académica en su informe, constituye un trámite esencial que tiene una influencia decisiva en el resultado de los procedimientos disciplinarios, tal como ha sido sostenido por la jurisprudencia de este origen en sus dictámenes Nos 13.022 y 72.692, ambos de 2010, y no un mero trámite interno como lo expresa el aludido Decano.

En consecuencia y en atención a las consideraciones expresadas, se acoge el reclamo de don Jaime Irarrázabal Covarrubias, ya que se ha omitido señalar en el trámite de formulación de cargos, la normativa infringida, vulnerando con ello, la garantía constitucional del debido proceso, por lo que el sumario en cuestión deberá retrotraerse a dicho estado, debiendo hacer presente que, una vez que el indicado proceso sea afinado, deberá ser remitido, en la medida que proceda, para su respectivo examen de legalidad.

Devuélvase el expediente adjunto a la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, para los fines que sean procedentes.

Por orden del Contralor General de la República
Patricia Arriagada Villouta
Subcontralor General