Dictamen N° 75196

Texto del dictamen

N° 75.196     Fecha    :   14-XII-2010

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Jorge Muñoz Ramiro, funcionario de la Dirección General de Aeronáutica Civil, para solicitar un pronunciamiento relativo al rechazo de su participación en el curso de capacitación “Habilitación en Control de Área No Radar”, válido para los procesos de promoción, determinación que le fue comunicada por el Departamento de Recursos Humanos de la citada repartición pública y que, en opinión del interesado, vulneraría su derecho a la capacitación y perfeccionamiento consagrado en la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, atendidas las consideraciones que expresa.
En primer lugar, el recurrente señala que para participar en la indicada actividad, debía acreditarse haber aprobado previamente el curso “Habilitación en Control Radar”, requisito que la aludida dependencia estimó que no se cumplía en su caso, pese a que acompañó un documento otorgado por la Escuela Técnica Aeronáutica que certifica que aprobó el curso de capacitación denominado “Homologación Radar para Controladores de Tránsito Aéreo de Aeródromo”, efectuado entre el 14 y el 18 de octubre de 2002. 
A este respecto, debe manifestarse que entre los documentos examinados, se ha tenido a la vista el oficio N° 1.202, de 2010, de la referida Escuela Técnica Aeronáutica, en el cual, a solicitud del Departamento de Recursos Humanos de la Dirección General de Aeronáutica Civil, aquélla resuelve si existe o no equivalencia entre el curso Homologación Radar para Controladores de Tránsito Aéreo de Aeródromo-2002, realizado por el consultante, y el de Habilitación en Control Radar-2009, fijado como requisito previo para optar a la capacitación en comento.
En el citado oficio, la indicada institución educacional expresa, en síntesis, que mientras el primero de los cursos señalados, llevado a cabo en el año 2002, tuvo por finalidad instruir sobre conocimientos básicos de radar a profesionales Controladores de Tránsito Aéreo que se desempeñaban en la Torre de Control del Aeropuerto Arturo Merino Benítez, consistiendo dicho programa en una fase teórica de auto-instrucción a través de un CD y otra fase práctica de 40 horas de ejercicios orientados a familiarizar al alumno con la información radar, el curso de Habilitación en Control Radar efectuado en el año 2009, entrega las competencias para que un Controlador de Tránsito Aéreo pueda desempeñarse en propiedad en una unidad radar, considerando en su malla curricular un total de 360 horas lectivas presenciales que se desglosan como sigue: a) inglés de aviación, 48 horas; b) fundamentos radar, 27 horas; c) automatización, 27 horas; d) procedimientos radar, 36 horas; e) factores humanos, 16 horas, y f) simulación de control radar, 206 horas. 
En ese contexto, la mencionada Escuela Técnica Aeronáutica sostiene que los programas antes mencionados son diferentes en extensión, profundidad, contenidos temáticos, exigencias en su fase práctica, finalidad y, particularmente, en las competencias que cada uno otorga, por lo que declara que no existe equivalencia, homologación o convalidación entre ambos cursos, y que en sus registros el señor Muñoz Ramiro no tiene aprobado el curso de Habilitación en Control Radar. 
De este modo, atendido que el pronunciamiento recién señalado emana de la entidad facultada para emitirlo, al amparo de la autonomía académica de que goza como institución de educación superior, y habiendo concluido aquélla que la equivalencia que afirma el recurrente no se produce en la especie, es que resulta forzoso concluir que el interesado no se encontraba en condiciones de acceder a la capacitación en comento, por no haber aprobado el curso de Habilitación en Control Radar, estimado como presupuesto necesario para participar en la respectiva actividad de perfeccionamiento.
Enseguida, cabe referirse a la alegación formulada por el señor Muñoz Ramiro, en el sentido que el certificado que le fue otorgado por la Escuela Técnica Aeronáutica es un acto administrativo mediante el cual, la autoridad de la época efectuó la homologación entre los cursos precitados, por lo que, en su opinión, no podía ser posteriormente modificado en su contenido, limitarse, o desconocerse su validez mediante un acto de oficio emanado de otra autoridad, ya que ello atentaría contra los principios de legalidad, seguridad jurídica, de preclusión y efecto relativo que rigen dichas actuaciones.
A este respecto, es dable manifestar que del examen del aludido certificado se puede observar que éste únicamente da cuenta de que el servidor aprobó la capacitación denominada Homologación Radar, efectuada entre el 14 y 18 de octubre de 2002 -hecho que nunca ha sido desconocido por la superioridad o la Escuela Técnica Aeronáutica-, sin que pueda desprenderse de lo consignado en ese documento, que ese curso sea asimilable o equiparable al de Habilitación en Control Radar requerido en la especie. 
De ese modo, no resulta procedente sostener que la indicada entidad de educación superior, al informar que no existe homologación entre ambas actividades, esté modificando un anterior pronunciamiento en tal sentido o que haya contravenido los principios invocados por el recurrente. 
Enseguida, el señor Muñoz Ramiro cuestiona que no se le haya reconocido en esta oportunidad el haber aprobado el curso de Habilitación en Control Radar, en circunstancias que, con ocasión de su postulación a un concurso público convocado por el Servicio en el año 2009, el respectivo Comité de Selección consideró que estaba en posesión de la referida capacitación y le otorgó puntaje en razón de ello en el rubro respectivo, lo que constaría en el dictamen N° 29.161, de 2010, de este Organismo Fiscalizador y en el Oficio Ordinario N° 6.757, de 2009, de la Dirección General de Aeronáutica Civil. 
En relación con esta observación, es menester expresar que, a diferencia de lo que aconteció al momento de analizar el proceso concursal a que hace referencia el interesado, esta vez se ha tenido a la vista un nuevo antecedente, consistente en el pronunciamiento emanado de la aludida Escuela Técnica Aeronáutica, que, como ya se indicó, es la entidad competente para resolver sobre la materia, la que concluyó que el curso realizado por el recurrente no es asimilable al de Habilitación en Control Radar, lo que, si bien debería motivar la revisión de lo obrado por la comisión evaluadora y reconsiderar lo resuelto por este Ente Contralor sobre ese punto en el citado oficio, esto resultaría inconducente atendido que, de acuerdo a lo informado por el Servicio, el certamen en cuestión fue dejado sin efecto por la autoridad, ello sin perjuicio de hacer presente que en lo posterior, y en lo relativo al indicado curso de capacitación, esa repartición deberá estarse a las conclusiones contenidas en el oficio N° 1.202, de 2010, de la Escuela Técnica Aeronáutica.
En otro orden de consideraciones, el afectado alega que por tratarse en la especie de una capacitación para la promoción, contemplada en el artículo 27, letra a), de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, no procedía establecer requisitos o exigencias para postular a esa actividad, debiendo seleccionarse a los participantes únicamente de acuerdo al escalafón. 
Sobre el particular, resulta oportuno señalar que efectivamente, conforme a lo previsto en la disposición citada, tratándose de la denominada capacitación para la promoción, que es aquella que habilita a los funcionarios para asumir cargos superiores, la selección de los participantes debe efectuarse estrictamente de acuerdo al escalafón, vale decir, considerando la ordenación a que alude el artículo 51 del mismo texto estatutario.
Sin embargo, lo anterior no obsta a que, para definir el universo de funcionarios a los cuales va dirigida una actividad de perfeccionamiento, la autoridad pueda utilizar criterios como el aplicado en la especie, vale decir, determinar que los eventuales beneficiarios de una particular capacitación sean quienes ya han adquirido ciertos conocimientos o destrezas por haber participado en otra actividad previa, cuya aprobación aparece como necesaria para realizar la siguiente, ya que una vez definido dicho espectro de servidores, la selección de los funcionarios deberá sujetarse al orden fijado en el respectivo escalafón, por lo que debe desestimarse, asimismo, lo alegado sobre este punto. 
Finalmente, el interesado aduce que habiendo solicitado a la Jefatura Superior del Servicio, mediante correos electrónicos de fechas 23 y 27 de abril del año en curso, que acogiera favorablemente su postulación a la capacitación y transcurrido el plazo legal para resolver sobre dicha petición sin que esa superioridad se hubiera pronunciado sobre ella, lo que denunció al Director del Departamento de Recursos Humanos, a través de correo electrónico de 27 de mayo de 2010, correspondería aplicar a su respecto lo previsto en el artículo 64 de la ley    N° 19.880, que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, en cuya virtud su requerimiento debería entenderse aceptado. 
A este respecto corresponde anotar que, contrariamente a lo razonado por el recurrente, éste no ha podido beneficiarse con la aplicación de la norma invocada, relativa al silencio administrativo positivo, toda vez que, atendidos los antecedentes tenidos a la vista, es el artículo 65 de la citada ley N° 19.880, referida al silencio negativo el que resulta atingente a la situación planteada. 
En efecto, conforme a lo previsto en esta última disposición, se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal, entre otros casos, en aquellos en que la Administración deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos, como sucedió en la especie, ya que según consta en el documento anexo al correo electrónico de fecha 23 de abril de 2010, dirigido al Director General de Aeronáutica Civil, la materia sometida a su consideración, versó sobre la impugnación o revisión de la respuesta denegatoria sobre su postulación al curso de capacitación “Control de Área No Radar”, comunicada mediante oficio ordinario N° 292, del año en curso, del Departamento de Recursos Humanos de esa institución, configurándose de este modo una de las hipótesis en que opera el silencio negativo, tal como lo han concluido los dictámenes Nos 56.808, de 2005 y 44.050, de 2008, ambos de esta Entidad Fiscalizadora. 
Por consiguiente, atendidas las consideraciones expuestas, esta Contraloría General cumple con informar al interesado que el rechazo de su participación en el curso de capacitación Habilitación en Control de Área No Radar, se encuentra ajustado a la normativa y jurisprudencia vigente sobre la materia. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República