Dictamen N° 52802

Texto del dictamen

° 52.802 Fecha: 23-IX-2009

Se ha dirigido a esta Contraloría General, el Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, para solicitar un pronunciamiento que determine la antigüedad de la funcionaria de ese organismo, doña Miriam de las Mercedes Castillo Seguel, requerida por el artículo 51 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, con el fin de dirimir los empates que pueden producirse al ubicar a los empleados en el escalafón respectivo, toda vez que no estaría claro si las contrataciones, tanto a honorarios como afectas al Código del Trabajo, de dicha servidora, realizadas entre los años 1977 y 1984, serían útiles para tal efecto.

La citada norma estatutaria previene que con el resultado de las calificaciones ejecutoriadas, las instituciones confeccionarán un escalafón disponiendo a los funcionarios de cada grado de la respectiva planta en orden decreciente conforme al puntaje obtenido, añadiendo que en caso de producirse empate, se ubicarán en dicho ordenamiento de acuerdo con su antigüedad: primero en el cargo, luego en el grado, después en la institución, a continuación en la Administración del Estado, y finalmente, en el evento de mantenerse la discordancia, decidirá el Jefe Superior del organismo respectivo.

Al respecto, y como cuestión previa, resulta necesario puntualizar que en el mencionado intervalo, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, según se establecía en el artículo 1° de su ley orgánica, cuyo texto coordinado y sistematizado fue aprobado por el decreto N° 43, de 1968, del Ministerio de Agricultura, era una persona jurídica de derecho público, Empresa Autónoma del Estado, de duración indefinida, con patrimonio propio y plena capacidad para adquirir, ejercer derechos y contraer obligaciones, que formaba parte de la Administración del Estado y se relacionaba con el Presidente de la República a través de la aludida Secretaría de Estado, tal como, por lo demás, se reconoció a través del dictamen N° 16.721, de 1980, de este Organismo de Control. 

Acto seguido, es menester señalar que de acuerdo a los documentos tenidos a la vista, la señora Castillo Seguel prestó servicios de auxiliar social para esa Institución, bajo el régimen de honorarios, entre el 1 de agosto de 1977 y el 30 de septiembre de 1978. 

Sobre este particular, debe indicarse que de acuerdo a lo que se disponía en el artículo 16 del Estatuto del Personal del Instituto de Desarrollo Agropecuario, cuyo texto coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto N° 54, de 1968, del Ministerio de Agricultura -aplicable en la época por la cual se consulta-, el servicio que una persona prestaba a la citada Empresa mediante el pago de un honorario, no le daba la calidad de empleado o funcionario de la misma.

En ese orden de ideas, la reiterada jurisprudencia de esta Entidad de Fiscalización, contenida entre otros, en los dictámenes Nos 37.172, de 1976, 6.126, de 2001 y 35.006, de 2009, ha sostenido invariablemente que las personas contratadas a honorarios por la Administración no tienen la calidad jurídica de funcionarios públicos, de manera que el período antes señalado no puede computarse para el objeto de determinar la antigüedad a que alude el citado precepto estatutario.  

Por otra parte, y como se desprende de los antecedentes examinados, en el lapso comprendido entre el 1 de octubre de 1978 y el 1 de noviembre de 1984, la interesada fue contratada para desarrollar las labores de técnico en bienestar social, sujeta a las disposiciones del Código del Trabajo, mediante diversos contratos suscritos con el Vicepresidente Ejecutivo del mencionado Instituto. 

Con relación al referido período, es dable destacar, en primer término, que de acuerdo a lo sostenido por este Organismo de Control en los dictámenes Nos 14.190, de 1972 y 84.795, de 1975, el tipo de normas estatutarias que rigen las vinculaciones de los Servicios con sus empleados no altera su condición esencial de funcionarios dependientes del Estado, por lo que conservan su calidad de servidores públicos. 

Luego, resulta útil mencionar que mediante los dictámenes Nos 27.783, de 1991, 28.908, de 1992 y 40.235, de 2005, de esta Entidad Fiscalizadora, se ha mantenido el criterio anterior, precisando que los servicios prestados en cualquier repartición pública, deben computarse para establecer la antigüedad en la Administración, al margen del régimen jurídico que sea aplicable a su personal, incluso si se trata de trabajadores que laboran en una empresa estatal, concluyendo que tienen la calidad de funcionarios públicos aunque estatutariamente se rijan por el Código del Trabajo, puesto que tal circunstancia no altera la naturaleza jurídica de los empleos que sirven.

En atención a lo expuesto, y al hecho de que la fecha a partir de la cual una persona adquiere la calidad de empleado en un determinado Servicio es la de asunción del cargo y, por ende, la que corresponde considerar para establecer la antigüedad en el servicio o institución, tal como se ha declarado en el dictamen N° 40.235, de 2005, de este Organismo de Fiscalización, no cabe sino concluir que en la situación de doña Miriam Castillo Seguel, funcionaria del Instituto de Desarrollo Agropecuario, debe estarse al día en que se produjo su ingreso a éste, a saber, el 1 de octubre de 1978, data que corresponde a la de la suscripción de su primer contrato de trabajo con el mismo, oportunidad en que pasó a tener la calidad de empleada dependiente del Estado según se explicó, y que, asimismo, determina su antigüedad en la Administración.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República