Dictamen N° 9568

Texto del dictamen

N° 9.568 Fecha:	25-II-2009

Mediante el oficio N° 3.769, de 2007, la Contraloría Regional de La Araucanía ha remitido el oficio N° 1.144, de ese mismo año, de la Municipalidad de Temuco, por el cual dicha entidad edilicia solicita se determine si procede que una compañía de seguros devuelva las sumas pagadas en exceso por los directores de establecimientos educacionales, por concepto de primas de pólizas de fidelidad funcionaria, dado que aquéllas se calcularon sobre el sueldo imponible, debiendo haber sido determinadas, según su parecer, considerando sólo la remuneración básica mínima nacional de esos servidores municipales.

Asimismo, los señores Juan Olate Lagos y Huberto Cid Aravena, en su calidad de docentes directivos de la Municipalidad de Temuco, requieren un pronunciamiento sobre la materia, en términos similares a los planteados por el municipio.

Por su parte, el señor Patricio Aldunate Bossay, Gerente General de ISE Chile Compañía de Seguros Generales S.A., ha informado al tenor de lo solicitado, manifestando, en síntesis, que no es responsabilidad de dicha institución, el cálculo administrativo del monto de la caución para asegurar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de un afianzado.

Como cuestión previa, cabe hacer presente que ley N° 19.817 reemplazó el artículo 68 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Contraloría General y derogó los artículos 69 a 84 del Título V de la misma -relativo a las cauciones-, sin perjuicio de lo cual y, mientras no se dicten las normas reglamentarias que dicho artículo 68 prevé, el artículo 1° transitorio de la mencionada ley N° 19.817 establece que deben continuar aplicándose las normas que el aludido título contempla, las que constituyen, en la actualidad, la principal regulación sobre la materia.

Pues bien, el artículo 68 a que se ha hecho referencia precedentemente, establece, en lo que interesa, que todo funcionario que tenga a su cargo la recaudación, administración o custodia de fondos o bienes del Estado, de cualquiera naturaleza, deberá rendir caución para asegurar el correcto cumplimiento de sus deberes y obligaciones.

Tal caución, según precisa la norma recién citada, puede consistir, entre otras garantías, en seguros o fianzas, en cuyo caso, la persona que tiene la obligación legal de asegurar la integridad de los fondos o bienes del Estado a su cargo, debe proceder a suscribir el correspondiente contrato con alguna de las compañías aseguradoras autorizadas por este órgano de Control, constituyendo, la póliza de fidelidad funcionaria, la mencionada convención y, la prima, el monto a pagar por el afianzado, como contraprestación a la obligación que asume la respectiva compañía, de resarcir el eventual daño que ocasione aquél, por su culpa o dolo, al patrimonio estatal asegurado. 

De las normas y consideraciones anotadas, no cabe sino concluir, entonces, que en el asunto planteado en la especie, debe necesariamente distinguirse entre el valor de la prima a pagar por concepto de la póliza de fidelidad funcionaria que se suscriba y el monto de la caución, esto es, la suma que debe asegurarse por medio del respectivo contrato.

En cuanto a la prima o precio del seguro o fianza, es dable manifestar que ésta debe ser convenida por el respectivo funcionario con la entidad aseguradora de que se trate y, por ende, reviste un elemento del contrato que se encuentra fuera del ámbito de competencia de esta Entidad de Fiscalización.

Por tanto, no procede emitir un pronunciamiento respecto de la determinación de la base de cálculo de la prima, como tampoco, acerca de su pago, por cuanto, como ya se ha sostenido por la jurisprudencia administrativa de este órgano de Control, entre otros, a  través de los dictámenes N°s. 3.241, de 1988 y 11.685, de 1996, éstos constituyen aspectos propios del respectivo contrato suscrito entre la persona obligada por el artículo 68 de la ley N° 10.336, y la entidad aseguradora, que corresponde sean resueltos por las partes contratantes.

No obsta a la conclusión a que se ha arribado precedentemente, la circunstancia que el pago de primas se efectúe mediante el descuento de remuneraciones del funcionario, pues en dicha situación, el órgano administrativo empleador actúa sólo como un intermediario del contrato, a quien el servidor autoriza a efectuar las deducciones correspondientes y enterarlas en la entidad aseguradora respectiva.

Situación distinta ocurre con la caución, pues según mandato de los artículos 98 de la Constitución Política y 1° de la ley N° 10.336, la Contraloría General es la encargada de resguardar la integridad del patrimonio estatal, función en virtud de la cual, debe velar por el debido cumplimiento de la obligación de rendir la caución exigida en el artículo 68 del mencionado texto legal y su correspondiente monto.

En efecto, el artículo 56 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, en lo que interesa, establece que los cargos cuya función consiste en al administración y/o custodia de bienes o dinero del Estado, deberán estar debidamente identificados en la organización de los servicios y los funcionarios que los ejerzan estarán en la obligación de rendir caución individual o colectiva, en la forma que determine la Contraloría General. Añade el inciso segundo de este precepto legal que el monto de la caución deberá ser de dos años de sueldo, salvo que el Contralor General determine ampliarlo, caso en el cual, podrá llegar a cuatro.

A su turno, el artículo 73 de la ley N° 10.336 -aún vigente según lo dispuesto en el artículo 1° transitorio de la ley N° 19.817-, establece que las cauciones que deban rendirse estarán sujetas a la calificación y aprobación del Contralor General, atribución que incluye -según lo dispuesto en la norma citada precedentemente- la de determinar el monto asegurado; facultad que ha sido delegada -en el artículo 8°, letra h), de la resolución N° 411, de 2000, sobre Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales-, en la jefatura superior de esas sedes regionales, tratándose de fianzas a rendir por funcionarios públicos de la respectiva región.

En este orden de ideas y, en relación con el monto que corresponde sea asegurado, esta Entidad de Fiscalización ha manifestado, entre otros, a través de los dictámenes N°s. 16.882 y 24.550, ambos de 1992, que la caución debe hacerse efectiva sobre el sueldo del funcionario de que se trate, definido para estos efectos, por dicha jurisprudencia, como aquél estipendio asignado al grado correspondiente a un empleo y no a las rentas anexas que su desempeño genere.

Luego, el monto que se pretenda asegurar mediante la suscripción de una póliza de fidelidad funcionaria, debe ser equivalente a dos años de sueldo -ampliable hasta cuatro años por determinación del Contralor General-, debiendo, según lo sostenido en el párrafo anterior, calcularse dicho valor, en relación con aquel estipendio asignado al grado correspondiente al cargo, sin consideración de las rentas adicionales al mismo.

Ahora bien, en el caso de los directores de establecimientos educacionales, calidad que invisten aquellos funcionarios por los que se ha consultado en la especie -y en general respecto de los docentes-, es necesario hacer presente que tales servidores no tienen un grado asignado al cargo que desempeñan, para efectos de calcular el monto de la caución que se analiza.

Sin perjuicio de lo anterior, es dable manifestar que, cuando este Organismo de Control ha debido tratar aquellas rentas asignadas al grado de determinados funcionarios del sector público, en conjunto con profesionales de la educación, a modo ejemplar, en el dictamen N° 60.200, de 2008 -que impartió instrucciones acerca del reajuste de remuneraciones dispuesto por la ley N° 20.313-, ha considerado para estos servidores, el valor mínimo de la hora cronológica, esto es, la remuneración básica mínima nacional.

En efecto, la remuneración básica mínima nacional, contemplada en el artículo 35 de la ley N° 19.070 -Estatuto de los Profesionales de la Educación-, como su nombre lo indica, es el estipendio mínimo que puede percibir un profesional de la educación, con motivo de la prestación de sus servicios, la que se pagará mensualmente conforme al monto establecido en el artículo 5° transitorio de la citada ley N° 19.070, cualquiera sea la función que desarrollen.

De esta manera, entonces, atendida la normativa y jurisprudencia citadas y, en especial, el principio de igualdad ante la ley, que prohíbe establecer diferencias arbitrarias, en este caso, entre los funcionarios que deban suscribir una póliza de fidelidad funcionaria, no cabe sino concluir que, el monto de la caución que corresponda rendir a los profesionales de la educación, debe calcularse -asimilándolos al resto de la Administración- considerando la remuneración básica mínima nacional que a tales servidores se ha asignado por ley, con exclusión de las rentas anexas que el desempeño de su cargo genere.

En consecuencia y, en virtud de las consideraciones anotadas, no corresponde a esta Contraloría General pronunciarse acerca de la solicitud planteada por la Municipalidad de Temuco, en orden a establecer la procedencia de la devolución de los supuestos montos pagados en exceso, descontados por concepto de primas respecto del personal docente directivo aludido, para ser enterados en una compañía aseguradora, sin perjuicio de lo cual y, en relación con la determinación¡ del monto de la caución que deba rendirse, a través de una póliza de fidelidad funcionaria -relacionada, por cierto, con la prima que, en definitiva deba pagarse-, deberá aplicarse el criterio contenido en el presente oficio.