Dictamen N° 61666

Texto del dictamen

N° 61.666 Fecha: 29-XII-2008

La	División de Auditoría Administrativa ha solicitado a esta División Jurídica un pronunciamiento acerca de la procedencia de la compra de pasajes aéreos para cónyuges de oficiales que asisten a actividades institucionales en los organismos castrenses que indica.

En concreto, se trata de esclarecer la correcta aplicación de las normas legales y reglamentarias vigentes en la materia, lo que además de informar las futuras decisiones de las respectivas autoridades, tendrá incidencia concreta en la respuesta a la consulta de la referencia, formulada por la Contraloría Regional de Magallanes y Antártica Chilena.

Puntualizado lo anterior, conviene recordar, además, que la referida interrogante se enmarca en el contexto de la investigación que, con motivo de una denuncia, esa unidad regional realizó durante el año 2004 y que dio lugar al informe U.A.I. N° 65, remitido al Jefe del Estado Mayor Conjunto de la Región Militar Austral, mediante oficio N° 766, de 2006.

El referido informe, en lo que interesa, examinó la totalidad de los viáticos pagados por comisiones de servicio efectuadas durante los años 2004 y 2005, formulando observaciones en relación con las sumas pagadas por concepto de compra de pasajes aéreos a las cónyuges de los oficiales que indica. Ello, atendido que , según consta de las resoluciones N°s. 24, 28 y 29, todas de 2005, del Comandante en Jefe de la Región Militar Austral -tenidas a la vista-, dichos oficiales fueron enviados en comisión de servicio a la ciudad de Santiago, desde el 19 al 24 de noviembre de ese año, disponiéndose la compra de los pasajes aéreos respectivos tanto para los servidores comisionados como para sus cónyuges.

Al respecto, cabe recordar que esta Contraloría General ya se pronunció sobre la materia mediante el oficio N° 57.031, de 2006, señalando, en síntesis, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 185, letra e), del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Guerra -Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas-, no fue procedente que con cargo al presupuesto del Ejército de Chile, se efectuara el pago de pasajes para las cónyuges en la situación descrita, por las razones que allí se indican.

Ahora bien, en esta oportunidad la referida Contraloría Regional señala que la entidad fiscalizada no aportó antecedentes aclaratorios respecto de las observaciones formuladas en relación con el gasto por concepto de pasajes comprados a las referidas cónyuges, agregando, además, que no obstante que ello no se encontraría amparado por la normativa aplicable habría sido autorizado por el Departamento de Personal del Ejército, por lo que, en su opinión, correspondería a la División de Auditoría Administrativa arbitrar las medidas procedentes a fin de efectuar el reparo correspondiente e iniciar el juicio de cuentas respectivo.

Es en este contexto, que se hace necesario emitir un pronunciamiento que determine el sentido y alcance de las disposiciones reglamentarias que complementan lo dispuesto en el Estatuto de las Fuerzas Armadas en materia de derecho a pasajes, razón por la cual esta División Jurídica estima que en esta oportunidad el pronunciamiento debe limitarse a los funcionarios regidos por dicho cuerpo estatutario.

Ahora bien, en relación con la materia, conviene precisar que, en términos generales, para los efectos de solventar los traslados, viajes y demás gastos que deba realizar un funcionario público, ya sea para asumir sus funciones o para cumplir las destinaciones, comisiones de servicio o cometidos funcionarios que ordene la autoridad, existen determinados derechos o beneficios económicos, como la asignación por cambio de residencia, la asignación de movilización y el derecho a viático, pasajes u otros análogos.

En el caso de las Instituciones Castrenses, dichos beneficios se encuentran regulados en el decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Guerra, Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas.

En efecto, el artículo 185, letra e), se refiere a la asignación por cambio de residencia. Dicha norma, efectivamente, hace extensivos los beneficios que conlleva para el funcionario y su grupo familiar -entre ellos, el derecho a pasajes-, lo que opera en los supuestos que indica, esto es, cuando el personal se vea en la obligación de dejar su residencia habitual de manera permanente, ya sea para asumir funciones o para cumplir una destinación en otro lugar. Conviene hacer presente que es precisamente esta norma estatutaria la que se remite al Reglamento de Pasajes, Fletes y Carga para las Fuerzas Armadas, de cuya aplicación ahora se trata.

Por su parte, el artículo 194 se refiere a otros derechos, como la asignación de movilización y viáticos, respecto de los cuales se remite a lo dispuesto en la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda.

Dispone el artículo 98, letra b), de este último texto legal, que la asignación de movilización, se circunscribe a aquellas visitas domiciliarias o labores inspectivas que deba realizar el funcionario en virtud de la naturaleza de su cargo, fuera del lugar donde desempeña habitualmente sus funciones, pero dentro de la misma ciudad. A su turno, conforme a la letra e) de la misma disposición, el derecho a viático, pasajes y fletes procede, cuando corresponda, en los casos de comisiones de servicio y de cometidos funcionarios.

En relación con las comisiones de servicio al extranjero, los artículos 200, 201 y 202, del Estatuto de las Fuerzas Armadas, contemplan los derechos a que dará lugar, entre ellos y en lo que interesa, la asignación de residencia y el derecho a pasajes, que se regirá por lo que determine el reglamento antes aludido.

Por su parte, los artículos 149 y 150 se refieren a las comisiones de servicio dentro del país, que son precisamente las que interesan en la especie.

Sobre el particular, cabe señalar, en primer término, que según lo dispuesto en el referido artículo 149, se entiende por comisión de servicio dentro del país, "la que recibe el personal que sin dejar de pertenecer a su unidad o repartición, es designado para el cumplimiento de funciones en otra unidad o repartición de la misma institución o en otro servicio público, en el territorio nacional", pero en un lugar distinto de aquel en que cumple habitualmente sus funciones.

Agrega dicha disposición, que este tipo de comisión de servicio podrá ser, sin perjuicio de las labores habituales del personal o con prescindencia de éstas y tendrá una duración máxima de 6 meses dentro del territorio nacional, pudiendo ser renovada por igual periodo.

En seguida, el artículo 150 se limita a señalar la autoridad que debe resolver sobre la comisión de servicio, sin agregar nada acerca de los derechos a que ella daría lugar, razón por la cual, la autoridad administrativa ha procedido a aplicar lo dispuesto en el decreto N° 1.315, de 1981, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Guerra, que aprueba el "Reglamento de pasajes, fletes y carga para las Fuerzas Armadas".

Al respecto, cabe señalar, en primer término, que tal como se precisó en el oficio N° 8.646, de 2003, de esta Contraloría General, el referido cuerpo reglamentario se encuentra actualmente vigente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° transitorio del citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, conforme al cual "En tanto no se dicten los reglamentos a que se refiere el presente Estatuto, se mantendrá vigente, en lo que no se contraponga a sus normas, la reglamentación en actual aplicación".

Puntualizado lo anterior, conviene advertir que el Capítulo III del referido reglamento, en sus artículos 9 a 11, especifica diversas situaciones que dan derecho a pasajes y fletes en el país, entre las cuales se encuentran los traslados derivados de comisiones de servicio, como es el caso de la letra a) del artículo 10. Por su parte, según lo establecido en el artículo 7 del mismo reglamento, tienen también derecho a pasajes, el personal que indica, entre otros, los oficiales de las Fuerzas Armadas (letra a) y, su cónyuge y familiares, cuando se establece este derecho (letra d).

De lo anterior, la autoridad administrativa parece entender -según se desprende de los antecedentes tenidos a la vista en la situación concreta que motiva este pronunciamiento-, que el derecho a pasajes que le asiste al personal que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 del Estatuto de las Fuerzas Armadas, es enviado en comisión de servicio dentro del país, se haría extensible a su cónyuge o familiares.

Sin embargo, puede apreciarse de la normativa precedentemente reseñada que, en la actualidad, no existe norma legal alguna que en caso de comisión de servicio, extienda el beneficio de pasajes, al cónyuge y familiares de los oficiales de las Fuerzas Armadas, razón por la cual, en armonía con el criterio contenido en los dictámenes N°s. 14.714, de 1969 y 24.636, de 1973, no es jurídicamente procedente que se confieran otros derechos que los expresamente autorizados por ley, razón por la cual, tampoco pueden solventarse con cargo a fondos fiscales gastos por ese concepto, máxime cuando se refieren a personas que no son funcionarios públicos y a quienes la ley no les ha hecho extensivos dichos beneficios de manera expresa.

No obsta a la conclusión anterior, la circunstancia que el referido reglamento -cuya data es anterior al actual Estatuto de las Fuerzas Armadas-, consulte dicho beneficio, en caso de comisiones de servicio y en las otras hipótesis que señala, toda vez que dicho cuerpo reglamentario -según lo dispuesto en el citado artículo 1 ° transitorio, que es claro en orden a precisar que mantiene su vigencia la reglamentación a que alude, en lo que no se contraponga a sus normas-, debe ser aplicado conforme a las normas legales que actualmente regulan la materia, no teniendo la virtud, en razón de la jerarquía normativa que le es propia, de modificar o alterar lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, que fijó el Estatuto de las Fuerzas Armadas, ni tampoco de conceder más derechos que los que expresamente contempla dicho cuerpo estatutario o los cuerpos legales a que este se remite.

Por otra parte, cabe consignar que, según la letra d) del artículo 7° del cuerpo reglamentario mencionado, el derecho a pasajes y fletes a favor del cónyuge y familiares del funcionario designado en comisión de servicio, procederá cuando se establece ese derecho, lo que presupone, por cierto, la existencia de una norma legal que lo conceda, como ya se ha dicho.

Dicha conclusión se encuentra en armonía, además, con una reiterada jurisprudencia administrativa, contenida entre otros, en los oficios N°s. 717, de 1994; 22.378, de 1995; 20.916 y 34.211, ambos de 1998; 19.864 y 34.108, ambos de 2001; 30.208, de 2002; 21.447, de 2003 y 10.489, de 2008, los que a propósito de beneficios similares establecidos por el Estatuto Administrativo común, han precisado que el objeto de tales derechos es eminentemente compensatorio, en el sentido de resarcir los gastos extraordinarios -de traslado y otros- en que debe incurrir el funcionario con motivo de una comisión de servicio u otra orden superior de análoga naturaleza. El fundamento de ello radica en que, poner de cargo del funcionario tales gastos, significaría un enriquecimiento sin causa para la Administración, puesto que los desembolsos que se trata de cubrir son consecuencia del cumplimiento de una función pública y no de un acto personal y voluntario del servidor.

Por lo mismo, los derechos estatuarios se confieren, por regla general, al personal regido por el cuerpo legal que los contempla, en su calidad de funcionarios públicos y por razones de servicio, tal como se ha precisado por esta Contraloría General mediante oficios N°s. 14.714, de 1969; 24.636, de 1973 y 45.118, de 2003. Sólo de manera excepcional y cuando la ley así lo ha establecido expresamente, se hacen extensivos beneficios de la naturaleza del que se trata a personas que no tiene dicha calidad, pero que se relacionan, por razón de parentesco, matrimonio u otra similar, con el funcionario beneficiario y siempre que se cumplan los demás requisitos que señale la ley.

De conformidad con lo anterior, se devuelven a esa División de Auditoría Administrativa, las referencias señaladas, a fin de que prosiga su estudio y tramitación.