Dictamen N° 32681

Texto del dictamen

N° 32.681 Fecha: 14-VI-2008

Se ha dirigido a esta Contraloría General, don Orlando Aránguiz Rubio, solicitando un pronunciamiento sobre el modo en que deben ser descritas ciertas infracciones de carácter aduanero, contempladas en resoluciones dictadas por el Servicio Nacional de Aduanas, y consulta, además, si esta materia está afecta a toma de razón y si es menester que las referidas infracciones se contengan en actos publicados en forma íntegra.

Manifiesta el ocurrente, que la publicación del extracto de la resolución N°1.300, de 2006, del Servicio Nacional de Aduanas, sobre compendio de normas aduaneras, en la edición del Diario Oficial de 30 de marzo de ese año, infringiría lo dispuesto en el artículo 176, letra ñ), de la Ordenanza de Aduanas, por cuanto el texto de dicho acto administrativo, no se habría publicado en forma íntegra, como lo exigiría el citado precepto legal.

Agrega el peticionario que en virtud del artículo 19, N°3 de la Carta Fundamental, la Administración no está constitucionalmente facultada para sancionar si las conductas que suponen infracción de normas aduaneras, están indicadas únicamente en disposiciones reglamentarias, que no tienen suficiente fuerza legal. Añade que, conforme al citado precepto constitucional, que consagra el principio de tipicidad, las conductas que deban castigarse, tienen, en esencia, que encuadrarse en las figuras descritas en la ley y añade que la facultad de dictar preceptos reglamentarios, sólo debe utilizarse para complementar al legislador en aspectos no substanciales.

En este contexto, aduce que el artículo 176, letra ñ), de la Ordenanza de Aduanas, ha permitido que la Autoridad Aduanera sancione conductas diversas que sólo emanan del poder que otorga la Administración, al margen de toda legalidad, motivo por el cual, los actos dictados al amparo de aquella norma, debieran someterse a toma de razón.

Finalmente, en presentación complementaria, destaca el interesado que las sanciones a las transgresiones de normas aduaneras dispuestas por la autoridad aduanera habrían dejado de tener carácter jurisdiccional, por cuanto la ley N°19.806, modificó el artículo 187 de la Ordenanza de Aduanas, estableciendo que los respectivos castigos por infracciones aduaneras, se aplicarían mediante un procedimiento administrativo.

Al respecto, cabe tener presente, que las interrogantes que formula el peticionario, de acuerdo a los antecedentes que se acompañan, se hacen con motivo de una sanción que le fuera impuesta por el Servicio de Aduanas a don Juan León Valenzuela, agente de aduana, socio del ocurrente, por infracción al numeral 15.10.1 Capítulo III de la resolución N°1.300, de ese Servicio, de 14 de marzo 2006, que sustituye el Compendio de Normas Aduaneras, en concordancia con lo dispuesto en el citado artículo 176, letra ñ), medida que fue reclamada ante la Junta General de Aduanas, la que confirmó dicha sanción, por resolución de 31 de octubre de 2007.

Informando, el Servicio Nacional de Aduanas, señala en síntesis y en lo que interesa, que el artículo 176, letra ñ), establece claramente la conducta sancionada, esto es, la infracción de cualquier disposición de la Ordenanza, reglamento o instrucción dictada por la Dirección Nacional, que tenga por objeto una medida de orden, fiscalización o policía de aduana. Como tal precepto legal es de carácter general, es el reglamento, en este caso la resolución N°1.300, de 2006, que fijó el nuevo Compendio de Normas Aduaneras, la que especifica y define, desde el punto de vista operativo, como se debe dar cumplimiento a las obligaciones legales consagradas en la Ordenanza de Aduanas.

Respecto de la debida publicidad del aludido Compendio, destaca que tal preceptiva se publicó en extracto, en la edición del Diario Oficial del 30 de marzo de 2006, indicándose expresamente que su contenido estaba disponible en el sitio web del Servicio Nacional de Aduanas. Agrega que, en todo caso, el ocurrente, en su calidad de agente de aduanas, estaba obligado a conocer dicha normativa y finalmente, aduce que la resolución N° 1.300, en comento, no es de aquellas materias objeto de toma de razón, de conformidad con la resolución N°520, de 1996, de la Contraloría General.

Por último, manifiesta el Servicio, que el asunto que fue objeto de sanción, a que hace alusión el ocurrente, relativo a la infracción a disposiciones de carácter aduanero, fue en definitiva resuelto por parte de la Junta General de Aduanas, en la etapa jurisdiccional de reclamo contemplada en el artículo 186 de la Ordenanza de Aduanas, es decir, ha sido dirimido por un tribunal especial, mediante sentencia definitiva que tiene efecto de cosa juzgada.

Ahora bien, sobre el particular resulta pertinente señalar, en primer término, que el citado artículo 176 de la Ordenanza de Aduanas, dispone que las infracciones a dicha Ordenanza no comprendidas en los artículos anteriores de este Libro, esto es, el Libro III, siempre que no sean constitutivas de los delitos de fraude o contrabando, serán sancionadas con la multa que en cada caso se indica, precisándose en la letra ñ) que las infracciones de cualquiera disposición de la presente Ordenanza, reglamento o instrucciones dictadas por la Dirección Nacional de Aduanas, que tengan por objeto una medida de orden, fiscalización o policía de Aduana, serán sancionadas con una multa de hasta 5 Unidades Tributarias Mensuales. Las normas a que alude la presente disposición deberán publicarse en el Diario Oficial.

Por su parte, el artículo 184 de la citada Ordenanza, prescribe que las sanciones por infracciones a ella u otras normas de orden tributario cuya fiscalización corresponda al Servicio de Aduanas se aplicarán mediante un procedimiento administrativo. Enseguida, en lo que interesa, el inciso tercero del artículo 186, de dicho cuerpo legal, dispone que el afectado por una multa que se hubiere aplicado podrá reclamar fundadamente, dentro de los diez días hábiles siguientes, a la fecha de realización de la audiencia respectiva, ante la Junta General de Aduanas, en tanto que el inciso final previene que si se presentare reclamación, la Junta solicitará que informe al tenor de ellas el funcionario ante el cual se celebró la audiencia. Evacuado el informe, se procederá a la vista de la causa y la resolución que se dicte no será susceptible de recurso alguno.

A su turno, el artículo 29, letra b), de la mentada Ordenanza, dispone que, corresponderá a la Junta General de Aduanas resolver en conciencia los juicios sometidos a su conocimiento.

Enseguida, útil resulta considerar en primer término, que conforme a lo prescrito en el artículo 1° del decreto ley N° 2.554, de 1979, y en el artículo 4°, N° 7, del decreto con fuerza de ley N° 329, del mismo año, del Ministerio de Hacienda, compete al Director Nacional de Aduanas la interpretación administrativa, en forma exclusiva, de las disposiciones de orden tributario y técnico, cuya aplicación y fiscalización corresponde a ese organismo y, en general, las normas relativas a las operaciones aduaneras (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s.20.680, de 1991; 14.787, de 1994; 41.044, de 2005; 49.164, de 2006, todos de esta Entidad Fiscalizadora).

Sin perjuicio de lo anterior, conviene tener presente que el N° 8 del mismo artículo 4° del citado decreto con fuerza de ley, le otorga a la autoridad aduanera referida la atribución de dictar las normas de régimen interno y los manuales de funciones o de procedimiento, órdenes o instrucciones para el cumplimiento de la legislación y reglamentación aduanera y para la buena marcha del servicio y supervigilar el cumplimiento de todos ellos.

Puede apreciarse, entonces, que la Dirección Nacional de Aduanas, al margen de la competencia exclusiva que tiene en materia de interpretación administrativa de las disposiciones legales y reglamentarias de índole aduanera y tributaria y de orden técnico, está asimismo facultada para dictar las órdenes e instrucciones, así como manuales de funciones o de procedimiento, a través de los cuales imparta las reglas que crea convenientes para la acertada observancia de esa preceptiva:

No obstante, en lo que atañe a la sanción a que se refiere el recurrente en su presentación, es menester tener en cuenta, según los antecedentes adjuntos, que tal materia ha sido conocida y resuelta dentro de un procedimiento que reviste el carácter de contencioso-administrativo, regido por los artículos 184 y siguientes de la Ordenanza de Aduanas, en el cual interviene un órgano especial, con atribuciones jurisdiccionales, como lo es la Junta General de Aduanas, la que ha dirimido dicho asunto en virtud de esa preceptiva, de manera que no procede que la Contraloría General revise el pronunciamiento emitido por dicha entidad, toda vez que el inciso tercero del artículo 6° de la Ley N° 10.336, determina que este Organismo no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso o que están sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia.

Precisado lo anterior, y en cuanto al aspecto referente a la publicación que ordena el citado artículo 176, letra ñ), de que trata la consulta, es dable anotar que dicha materia es de índole administrativa, por lo que no reviste carácter tributario y técnico, que sea de la competencia exclusiva del Director Nacional de Aduanas, tratándose, en cambio, de un deber legal general que recae sobre toda autoridad de la Administración y cuyo propósito, en este caso, es lograr el debido conocimiento de las normas jurídicas de carácter sancionatorio, del ámbito aduanero.

Pues bien, en orden a determinar si la publicación de la resolución N° 1.300, de 2006, del Servicio Nacional de Aduanas, debió hacerse en forma íntegra o bastaba que lo fuera parcialmente o .en extracto, con remisión a otro medio de publicidad, es útil puntualizar, en primer término, que el artículo 16 de la ley N°19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, contempla el principio de publicidad y transparencia de los actos administrativos.

Lo anterior se ve reforzado por lo dispuesto en el artículo 48, especialmente en su letras a), b) y e), de la antedicha ley N°19.880, que prescribe el deber de publicar en el Diario Oficial, los actos administrativos que contengan normas de general aplicación, que miren al interés general; los que interesen a un número indeterminado de personas; y los actos respecto de los cuales la ley ordenare especialmente este trámite, como acontece en la especie.

En este contexto, en armonía con la indicada preceptiva general, debe considerarse especialmente que el mentado artículo 176, letra ñ), ordena expresamente que las normas a que alude "deberán publicarse en el Diario Oficial", sin admitir excepciones y su objeto es precisamente lograr el oportuno y cabal conocimiento, por parte de toda persona interesada, de la preceptiva que establece sanciones por infracción a la legislación aduanera, dándosele así la debida certeza y eficacia, sin que sea admisible, en consecuencia, la publicación parcial o en extracto, de normas o su remisión a otros medios, como un sitio web, como pretende el Servicio recurrido, salvo que existiere una disposición legal en contrario (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s.33.688, de 2003, y 47.514, de 2005, de esta Contraloría General).

Por último, en cuanto a la toma de razón de la mencionada resolución N° 1.300, de 2006, del Servicio Nacional de Aduanas, que aprueba el nuevo Compendio de Normas Aduaneras, es menester señalar que dicha materia no figura entre aquellas que deben ser objeto del examen preventivo de juridicidad, de acuerdo con lo prescrito en la resolución N° 520, de 1996, de esta Entidad de Control, motivo por el cual tal acto administrativo debió haberse dictado como "exento", lo que no se precisa en su texto.