Dictamen N° 3050

Texto del dictamen

N° 3.050 Fecha: 22-I-2008

Por Oficio N° 5.220, de 2007, la Cámara de. Diputados ha remitido una solicitud de los diputados señores Francisco Chahuán Chahuán, Karla Rubilar Barahona y Roberto Sepúlveda Hermosilla, en la cual requieren que esta Contraloría General informe acerca de las facultades fiscalizadoras que corresponden a la Superintendencia de Salud en relación con el Fondo Nacional de Salud, en su calidad de asegurador del sistema público de salud; realice una auditoría respecto del cumplimiento del "Plan AUGE" en todos los establecimientos de salud pública y de atención primaria de salud en el período comprendido entre los meses de julio de 2006 y 2007, e indique si han sido subsanados los reparos efectuados en una auditoría recientemente practicada al cumplimiento del mencionado plan.

Sobre el particular, cabe hacer presente que la ley N° 18.469, regula el ejercicio del derecho constitucional a la protección de la salud y crea un régimen de prestaciones de salud, cuyas disposiciones se encuentran hoy contenidas en el Libro II del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979, y de las leyes N°s 18.933 y 18.469, ya citada.

Enseguida, corresponde precisar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 19.966, dicho régimen se encuentra integrado, además, por el "Régimen de Garantías en Salud", creado por dicho texto legal, el cual incluye, por su parte, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2° del mismo, las Garantías Explícitas en Salud, relativas al acceso, calidad, protección financiera y oportunidad con que deben ser otorgadas las prestaciones asociadas a un conjunto priorizado de programas, enfermedades o condiciones de salud a que se refiere dicho precepto, las cuales serán constitutivas de derechos para los beneficiarios de los sistemas público y privado de salud, y que, en lo que interesa, el Fondo Nacional de Salud y las Instituciones de Salud Previsional deberán asegurar obligatoriamente a sus respectivos beneficiarios.

A continuación, es necesario señalar que el artículo 49° del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, previene que el Fondo Nacional de Salud es un servicio público funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y. patrimonio propio, al cual corresponde, de acuerdo con lo previsto en el artículo 50°, letra b), de dicho texto normativo, y en lo que atañe al presente informe, "financiar, en todo o en parte, de acuerdo a las políticas y prioridades de salud para el país ...y a lo dispuesto en el Régimen de Prestaciones de Salud a que se refiere el Libro II" del mismo cuerpo legal, "a través de aportes, pagos directos, convenios u otros mecanismos que establezca mediante resolución, las prestaciones que se otorguen a los beneficiarios" respectivos, así como "financiar, en los mismos términos, la adquisición de los equipos, instrumental, implementos y otros elementos de infraestructura que requieran los establecimientos públicos que integran el Sistema".

Por su parte, el artículo 106° del mencionado cuerpo normativo establece que la Superintendencia de Salud es un organismo funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, al cual corresponderá, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo de su artículo 107°, y también en lo que interesa, supervigilar y controlar "al Fondo Nacional de Salud en todas aquellas materias que digan estricta relación con los derechos que tienen los beneficiarios del Libro II de esta Ley en las modalidades de atención institucional, de libre elección, y lo que la ley establezca como Garantías Explícitas en Salud", función que se ejercerá, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo de su artículo 114°, "a través de la Intendencia de Fondos y Seguros Previsionales de Salud".

En este contexto, es necesario hacer presente que el artículo 115° del citado decreto con fuerza de ley, al referirse a la supervigilancia y control de las Garantías Explícitas en Salud, establece que, para dichos efectos, la Superintendencia, a través de la Intendencia ya mencionada, interpretará administrativamente las normas que rigen el otorgamiento de las referidas Garantías, y que le corresponderá "impartir instrucciones de general aplicación y dictar órdenes para su aplicación y cumplimiento", y le encomienda, asimismo, fiscalizar los aspectos jurídicos y financieros vinculados con "el debido cumplimiento de las obligaciones que establecen" tales Garantías, y velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos que las rigen, así como de las instrucciones que dicho organismo emita, todo ello "sin perjuicio de las facultades que pudieren corresponder a otros organismos fiscalizadores".

Además, la citada disposición le atribuye la potestad de dictar las instrucciones de carácter general que permitan mayor claridad en los contratos de salud y en los convenios que suscriban los prestadores y el Fondo Nacional de Salud, a fin de facilitar su interpretación y fiscalizar su cumplimiento, y la de recibir, derivar o absolver las consultas y presentaciones que formulen los cotizantes y beneficiarios del citado Fondo Nacional, así como de ordenar la suspensión transitoria de "los efectos de actos que afecten los beneficios" a que se refieren las Garantías de que se trata y los contratos de salud, y de requerir de los organismos del Estado los informes que estime necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y de imponer "las sanciones que correspondan de conformidad a la ley".

Por otra parte, los artículos 117° y siguientes del ya citado decreto con fuerza de ley le encomiendan la resolución, en calidad de árbitro arbitrador, de los conflictos que se susciten entre el referido Fondo y sus cotizantes o beneficiarios, "siempre que queden dentro de la esfera de supervigilancia y control" que le corresponde, salvo que los interesados opten por el mecanismo de mediación previsto en el artículo 120° del mismo cuerpo normativo, o recurran a la justicia ordinaria.

Enseguida, el artículo 125° de la normativa en examen, prevé que, en caso de incumplimiento del Régimen General de Garantías en Salud "por causa imputable a un funcionario", la Superintendencia debe "requerir al Director del Fondo Nacional de Salud para que instruya el correspondiente sumario administrativo", dejando a salvo, expresamente, el ejercicio de las atribuciones que sobre la materia corresponden a dicho Director, y a esta Contraloría General.

El mismo precepto atribuye a esa Superintendencia la facultad de requerir al Ministro de Salud para que ordene la instrucción de sumarios administrativos en contra del Director del Fondo Nacional de Salud, y de los directores de los Servicios de Salud y de los establecimientos públicos de salud, en caso de que las autoridades respectivas no dieren cumplimiento a las instrucciones o dictámenes que emitiere en el ejercicio de sus atribuciones legales.

Finalmente, cabe destacar que el artículo 126° del texto normativo en estudio dispone que, para el cumplimiento de las funciones que le corresponden, la Superintendencia podrá, a través de las respectivas Intendencias, inspeccionar todas las operaciones, bienes, libros, cuentas, archivos y documentos "que obren en poder de los organismos o establecimientos fiscalizados", así como "requerir de ellos o sus administradores, asesores, auditores o personal, los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para su información", y solicitar la entrega de cualquier documento, libro o antecedente "que sea necesario para fines de fiscalización", los cuales, añade, "deberán estar permanentemente disponibles para su examen", y le confiere, además, la facultad de citar a declarar, o solicitar una declaración escrita, de las jefaturas y personal que indica en su inciso segundo.

Como es dable observar de lo expuesto, la Superintendencia de Salud cuenta con diversas facultades destinadas a la fiscalización y control del cumplimiento de las Garantías Explícitas en Salud en el ámbito del respectivo Sistema Público, a cuyo efecto el ordenamiento jurídico le otorga atribuciones para informar, de modo vinculante, sobre la aplicación e interpretación de la normativa pertinente, y para la supervigilancia y control de los aspectos financieros que atañen al debido cumplimiento de las referidas Garantías, todas las cuales pueden ser ejercidas en relación con el Fondo Nacional de Salud, a fin de resguardar los derechos de los respectivos beneficiarios, sin perjuicio de las facultades que le competen, en virtud del ordenamiento en examen, para obtener la iniciación de procedimientos disciplinarios destinados a hacer efectivas las responsabilidades que correspondiere a las autoridades y funcionarios de dicho Fondo y de otras entidades del Sistema Publico de Salud, en la inobservancia de las mismas, y la de imponer las sanciones a que se ha aludido, con igual fundamento.

Precisado lo anterior, y teniendo en cuenta lo previsto en el mencionado artículo 115° del decreto con fuerza de ley N°1, de 2005; del Ministerio de Salud, en relación con la reserva de la competencia "que pudiere corresponder a otros organismos fiscalizadores" -entre los cuales se encuentra, por cierto, esta Contraloría General-, cumple con informar, accediendo a la solicitud formulada en el documento, que se procederá a practicar una auditoría respecto del cumplimiento del denominado "Plan AUGE" en los organismos y período que allí se indica, proceso durante el cual este Organismo de Control verificará, asimismo, si se han subsanado las observaciones contenidas en el Informe Final Consolidado del Programa Nacional de Fiscalización de Garantías Explícitas en Salud por parte de las entidades correspondientes.