Dictamen N° 39501

Texto del dictamen

N° 39.501	Fecha: 31-VIII-2007


Se han dirigido a esta Contraloría General el Diputado Nicolás Monckeberg Díaz y otros, y el Diputado Fidel Espinoza Sandoval y otros, separadamente, solicitando que se declare la ilegalidad de la percepción de los ingresos del ex Presidente de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, Luis Ajenjo Isasi, y de todos los directores de dicha empresa, por la integración de otros directorios de empresas del Estado con derecho a remuneración, atendido el tenor del inciso cuarto del artículo 11 de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, introducido por el decreto con fuerza de ley N° 24, de 2003, del Ministerio de Hacienda.

I.	ANTECEDENTES DE HECHO

Los recurrentes fundan su petición en el tenor literal de la norma citada, que no hace distingos entre directores funcionarios públicos y no funcionarios, invocando lo previsto en el artículo 19 del Código Civil en orden a que "cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu".

Asimismo, argumentan que el sentido de la ley N° 19.863 -que delegó en el Presidente de la República la facultad de dictar, entre otras, la disposición de que se trata-, fue poner término a los sobresueldos que no sólo beneficiaban a las autoridades de gobierno sino a otras personas que recibían fondos del Estado.

Al efecto, en una presentación posterior el Diputado Nicolás Monckeberg Díaz hizo llegar, en lo que interesa, un informe evacuado por el abogado señor Miguel Otero Lathrop a la Comisión Especial Investigadora de los Ferrocarriles del Estado, de la Cámara de Diputados, en el cual, una vez precisado lo que él entiende por el tenor literal del precepto en cuestión, lo hace primar como ley especial, respecto de cualquier otra de carácter general.

El mismo parlamentario también acompañó copia del informe evacuado por el Fiscal de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, el señor Rodrigo Asenjo Zegérs, quien sostiene que la norma en análisis es clara, que su tenor literal debe primar sobre cualquier otra regla de hermenéutica legal y que se trata de una norma de carácter público, por lo que debe ser interpretada con carácter restrictivo.

Por último, el señor Monckeberg acompañó un informe sobre la materia que se analiza, realizado por la abogado señora Olga Feliú de Ortúzar, en el cual precisa que los directores de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado están impedidos de percibir cualquier, remuneración que derive de su participación o integración en otro directorio o consejo de entidades del Estado y que tenga lugar en el mismo período.

Por su parte, el señor Luis Ajenjo lsasi, recurre a esta Contraloría General solicitando se declare que el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado establece una incompatibilidad restringida, que sólo concierne a los funcionarios públicos que gozan de la Asignación de Dirección Superior, Asignación de Alta Dirección Pública o Asignación por Desempeño de Funciones Críticas, y que por tanto no es aplicable a directores provenientes del sector privado. Para tal efecto, acompaña un informe en derecho elaborado por el abogado señor Francisco Zúñiga Urbina, quien expresa, entre otras consideraciones, que conforme con la Constitución, sólo la ley formal puede ser la fuente de las prohibiciones, toda vez que la delegación de potestad legislativa no puede concernir a materias comprendidas en las garantías constitucionales, entre las cuales menciona el principio de legalidad, en virtud del cual queda reservada a la ley formal la regulación normativa de conductas que importen el ejercicio de derechos fundamentales o sus garantías.

A su turno, la Directora Ejecutiva del Sistema de Empresas, Comité de la Corporación de Fomento de la Producción en el cual el Consejo de ésta delegara la atribución de designar y remover los directores de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, acompaña un informe jurídico fundado relativo a la aplicación del citado artículo 11, reemplazado por el decreto con fuerza de ley N° 24, de 2003, del Ministerio de Hacienda, el cual expresa en síntesis que no basta el tenor literal de dicha norma, porque es discordante con la ley delegatoria cuya cabal aplicación debía realizar, de manera que no puede interpretarse de un modo extralimitado de ésta, debiendo el intérprete hacer una aplicación que se ajuste a la Constitución Política, al espíritu de la ley reflejado en la historia fidedigna de su establecimiento y basado en la interpretación lógica y sistemática, señalando que dicha norma es aplicable sólo a los funcionarios públicos que desempeñan los cargos que indica el artículo 1° de la ley N° 19.863 que perciben la Asignación de Dirección Superior, Asignación de Alta Dirección Pública o a los funcionarios que perciben la Asignación por Desempeño de Funciones Criticas, a quienes se les exige dedicación exclusiva a sus funciones.

Seguidamente, el Comité Sistema de Empresas acompaña un informe en derecho realizado por el abogado señor Enrique Silva Cimma, quien, en lo esencial, destaca que por establecer una inhabilidad la norma en comento debe interpretarse restrictivamente y conforme con la Constitución Política, de, modo que la incompatibilidad de remuneraciones que ella establece -que formaría parte del núcleo público de la regulación de la actividad empresarial del Estado abarca solamente las situaciones previstas expresamente por la ley N° 19.863.

La Comisión Especial Investigadora de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, de la Cámara de Diputados, a su vez, ha solicitado un pronunciamiento acerca del alcance del artículo 11 de la Ley Orgánica de dicha empresa, especialmente en lo relativo a la compatibilidad del puesto de director con igual cargo en otras empresas del Estado.

Requerida de informe, la Subsecretaría de Hacienda ha dado respuesta haciendo suyo el informe presentado por el Comité Sistema de Empresas aludido.

Adicionalmente, se recibió por esta Contraloría General de la República el informe preparado por el señor V. D., Presidente del directorio de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, quien, en relación con las presentaciones de los Diputados Monckeberg Díaz y Espinoza Sandoval, expresa que, habiendo tomado conocimiento que los informes del Fiscal de la empresa y del Comité Sistema de Empresas resultan contradictorios, el directorio resolvió que "no le corresponde resolver cuestiones de carácter jurídico a las que se encuentran llamadas las autoridades competentes".

Enseguida, en relación con la solicitud formulada por esta Contraloría General para que informase si durante la presidencia del señor Luis Ajenjo Isasi se le pagaron retribuciones de aquellas establecidas en el artículo 11, mientras integraba paralelamente directorios de otras empresas del Estado, y, en su caso, los fundamentos jurídicos para ello, manifiesta que habiendo asumido el cargo de presidente en enero del presente año no le es posible responder acerca de las consideraciones jurídicas que se tuvieron a la vista para obrar de la manera que se hizo.

A continuación detalla que durante el período comprendido entre enero de 2003 y fines de abril de 2006, el señor Ajenjo Isasi recibió bajo el concepto de dieta director, ingresos de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado ascendentes a un total de $43.711.804. Añade que también percibió ingresos de la filial de Empresa de los Ferrocarriles del Estado "Ferrocarriles Suburbanos de Concepción S.A. (Fesub)", bajo el concepto de honorarios, entre los meses de marzo de 2004 y abril de 2006, por un monto total de $29.443.256.

Finalmente, indica que el señor Ajenjo lsasi recibió ingresos de otra filial de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, "Metro Regional de Valparaíso S.A. (Merval)", bajo el concepto de dietas de directorio entre los meses de abril de 2003 y de abril de 2006, por un monto total de $23.359.288.

Concluye su informe el señor Domínguez Vial haciendo presente que no le consta que el señor Ajenjo hubiera percibido retribuciones por alguna otra empresa del Estado.

A su vez, obra entre los antecedentes recopilados por esta Contraloría General de la República un certificado del Metro de Santiago, donde el gerente general de esa empresa señala que el señor Luis Vicente Ajenjo Isasi fue designado director de esa empresa desde abril del año 2000 hasta el mes de abril de 2006, percibiendo en total $67.385.261.

Por último, la Superintendencia de Valores y Seguros solicita por su parte, en el contexto de una investigación que lleva respecto de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, un pronunciamiento acerca del mencionado artículo 11.

II.	EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA EMPRESA DE LOS
FERROCARRILES DEL ESTADO

El artículo 11 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1993, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, introducido por el decreto con fuerza de ley N° 24, de 2003, del Ministerio de Hacienda, establece el régimen de retribución a los Directores de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, por sus funciones en el Directorio.

El inciso cuarto de la citada disposición establece: "Las remuneraciones señaladas en los incisos anteriores, serán compatibles con la remuneración de cualquier otro cargo en servicio u órgano de la Administración del Estado, excepto con la que corresponda por la participación o integración en otro directorio o consejo de empresas o entidades del Estado".

Seguidamente, el inciso quinto previene: "Con todo, los Intendentes y Jefes Superiores de Servicio que integren algún directorio o consejo de empresas o entidades del Estado, podrán ser designados consejeros de esta empresa, perdiendo en tal caso, su derecho ,a percibir la remuneración o dieta establecida en la presente ley":

1.	Consideraciones generales acerca del sentido de la ley 

Sobre este aspecto, conviene expresar que para determinar si el sentido de una norma es claro, corresponde indagar las conexiones de ésta con otras disposiciones sobre la misma materia, esto es, debe examinarse dentro de un contexto jurídico, entendiendo la ley como un compuesto de varios elementos que son la letra, la intencionalidad y el fin de la ley, siendo insuficiente la pura literalidad para establecer dicho sentido.

De ese modo debe entenderse el inciso primero del artículo 19 del Código Civil, que señala "Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu".

Tal como lo expresaran los autores Avelino León Hurtado y Fernando Mujica Bezanilla en "El tenor literal en la interpretación de la ley", Revista de Derecho y Jurisprudencia, tomo 65, pág. 224, la prevalencia del tenor literal queda supeditada a que el sentido de la ley sea claro, porque puede suceder que aunque el lenguaje empleado sea correcto y preciso, ese tenor literal no traduzca el verdadero pensamiento del legislador, creando duda en el intérprete sobre el verdadero sentido de la ley. Faltaría entonces, el supuesto necesario "cuando el sentido de la ley es claro" para atenerse exclusivamente al tenor literal. Agregan los autores que puede acontecer que en una ley sobre determinada materia un artículo sea claro y preciso en sus términos formales, pero contradiga el sentido de toda la ley, de uno o más de sus preceptos o de otras leyes, que deban tener prevalencia. En tal caso, añaden, el intérprete deberá buscar el genuino sentido del precepto, recurriendo a otros elementos de interpretación, como el lógico o el histórico.

En el mismo sentido, Carlos Ducci Claro, en su "Interpretación Jurídica", Editorial Jurídica de Chile, 1977, pág.104, señala que "La determinación del sentido de la ley implica que debe efectuarse siempre un proceso de interpretación. Es imposible establecer a priori que el sentido de la ley es claro si ésta no se interpreta para establecer dicho sentido".

En el caso en examen, no existe -como ha quedado en evidencia-, uniformidad de pareceres acerca del sentido del inciso cuarto del artículo 11 de la Ley Orgánica de los Ferrocarriles del Estado, en atención a que el significado que se desprendería de su tenor literal -esto es, que las remuneraciones de los directores de la empresa no serían compatibles con la retribución proveniente de la integración de otro directorio o consejo de empresas del Estado, sin distinción de tratarse de autoridades o funcionarios o bien personas que no revisten alguna de esas calidades-, no se encontraría en consonancia con la ley N° 19.863, que delegó en el Presidente de la República la facultad de dictar dicha disposición con fuerza de ley y que otorga una asignación especial a las autoridades de gobierno que indica, estableciendo una incompatibilidad de remuneraciones para éstos.

2. El contexto en el que el decreto con fuerza de ley N° 24, de 2003, de Transportes y Telecomunicaciones, incorpora el actual artículo 11 en la Ley Orgánica de los Ferrocarriles del Estado

Para determinar si con arreglo al artículo 11 del decreto con fuerza de ley N° 1 de 1993, antes aludido, las remuneraciones de los directores de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado son compatibles con la retribución proveniente de la integración de otro directorio o consejo de empresas o entidades del Estado, debe necesariamente tenerse en cuenta el marco legislativo en cuya virtud se dictó el antes mencionado decreto con fuerza de ley N° 24.

Lo anterior por cuanto, desde luego, un decreto con fuerza de ley no puede tener un alcance que exceda la ley delegatoria, de modo que procede determinar cuál es el sentido de ésta, con el objeto de precisar el ámbito de la norma delegada.

a) La norma delegatoria del artículo 6° transitorio de la ley N° 19.863

El artículo 6° transitorio de la ley N° 19.863, sobre Remuneraciones de Autoridades de Gobierno y Cargos Críticos de la Administración Pública y Gastos Reservados, para los efectos de lo dispuesto en el artículo 1° de dicho texto legal, facultó al Presidente de la República para que a través de uno o más decretos con fuerza de ley adecuara las leyes orgánicas de las empresas o entidades del Estado, con el objeto de determinar nuevas composiciones de los directorios o consejos respectivos y para dictar las demás disposiciones necesarias para la cabal aplicación de lo dispuesto en el referido artículo 1 °.

b)	La incompatibilidad de remuneraciones del artículo 1° de la ley N° 19.863

Los incisos primero, segundo y tercero del artículo 1° de la ley N° 19.863, establecen una Asignación de Dirección Superior, de los porcentajes diferenciados que indica, al Presidente de la República, los Ministros de Estado, los Subsecretarios, los Intendentes y determinados Jefes de Servicio. Posteriormente, por la ley N° 19.882, se agregó a los Gobernadores, al Director del Servicio Nacional de la Mujer y al Director del Instituto Nacional de Deportes, la ley N° 19.917 incorporó al presidente del Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes y la ley N° 20.173 incluyó al Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente.

El inciso cuarto del citado artículo 1° establece una incompatibilidad de dicha asignación con la percepción de cualquier emolumento, pago o beneficio de origen privado o público, distinto de los que contemplan los respectivos regímenes de remuneraciones.

A su turno, el inciso quinto del mismo precepto consagra diversas excepciones a dicha incompatibilidad, entre las que se encuentra "la integración de directorios o consejos de empresas .o entidades del Estado, con la salvedad de que dichas autoridades y los demás funcionarios no podrán integrar más de un directorio o consejo de empresas o entidades del Estado, con derecho a percibir dieta o remuneración".

Ahora bien, de la historia fidedigna del establecimiento del artículo 1° de la ley N° 19.863, aparece que en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, en primer trámite constitucional, "luego de debatirse el fundamento de la designación de personas idóneas en los directorios de las empresas y los procedimientos vigentes para su nombramiento, se sugirió establecer que las dietas no pudieran superar un determinado nivel, sin hacer diferencia si se trata de ministros, subsecretarios y demás funcionarios" (Sesión N° 42, de 14 de enero de 2003).

Atendido lo anterior, el Ejecutivo, recogiendo los planteamientos efectuados en la Comisión, formuló, entre otras, una indicación para sustituir el inciso final del artículo 1° del Mensaje, que seguía al inciso donde se establecían las excepciones a la mencionada incompatibilidad, por los siguientes:

"Las autoridades a que se refiere este artículo y los demás funcionarios públicos, no podrán integrar más de un directorio o consejo de empresas o entidades del Estado, con derecho a percibir dieta o remuneración.

Con todo, la dieta o remuneración que les corresponda en su calidad de directores o consejeros, no podrá exceder mensualmente del equivalente en pesos de veinticuatro unidades tributarias mensuales".

Dicho texto, aprobado por la Comisión de Hacienda y en definitiva por la Cámara de Diputados, pasó al Senado en segundo trámite constitucional, cuya Comisión de Hacienda resolvió, sin que manifestara una intención de alterar el sentido de la disposición en cuestión, refundir en un inciso el precepto que establecía las excepciones a la incompatibilidad de remuneraciones y la norma introducida por la citada indicación del Ejecutivo acerca de la imposibilidad de integrar más de un directorio con derecho a percibir dieta o remuneración, resultando el inciso quinto del artículo 1° de la ley N° 19.863 aprobado en definitiva y en actual vigor.

De lo señalado, se desprende que la intención del legislador en orden a establecer un límite en la percepción de dietas por la integración de directorios de empresas, -se refirió a las autoridades de gobierno mencionadas en los incisos primero y segundo del artículo 1° de la ley N° 19.863 y a los demás funcionarios públicos, en condiciones de igualdad entre ellos.

Puntualizado lo anterior, es necesario consignar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo Sexagésimo Quinto de la ley N° 19.882, publicada el 23 de junio de 2003, en reemplazo de la Asignación de Dirección Superior del artículo 1° de la ley N° 19.863, los Jefes Superiores de Servicio de las instituciones afectas al Sistema de la Alta Dirección Pública tendrán derecho a una Asignación de Alta Dirección Pública que, de acuerdo con lo previsto por el artículo Sexagésimo Sexto de dicho cuerpo legal, sujeta a las autoridades que la perciben al desempeño con dedicación exclusiva y a las prohibiciones e incompatibilidades establecidas en el artículo 1° de la ley N° 19.863.

Enseguida, corresponde determinar el alcance de la frase "y los demás funcionarios", que emplea el inciso quinto del artículo 1 ° de la ley N° 19.863.

Al respecto, es menester señalar que el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.863, estableció, durante el año 2003, una Asignación por el Desempeño de Funciones Críticas, para los funcionarios de planta y a contrata de las plantas de directivos, de profesionales y de fiscalizadores de los organismos regidos por el Título II de la ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado, que realizaran tales funciones, que debían ejercerse con dedicación exclusiva y afectas a las mismas normas sobre incompatibilidades, prohibiciones e inhabilidades dispuestas por el artículo 1°, esto es, respecto de la Asignación de Dirección Superior.

Desde el 1 de enero de 2004 en adelante, la citada asignación fue establecida con carácter permanente por el artículo Septuagésimo Tercero de la ley N° 19.882, para los mismos funcionarios aludidos en el artículo 2° transitorio de la ley N° 19.863, que no correspondan a altos directivos públicos, en los mismos términos, en lo que interesa, que lo señalado en este último texto legal.

Lo anterior, significa que los funcionarios que perciban la Asignación por el Desempeño de Funciones Críticas no pueden recibir otro emolumento de origen privado o público, distinto de los que contemplan los respectivos regímenes de remuneraciones, excepto, también en lo que interesa, que pueden integrar directorios o consejos de empresas o entidades del Estado, con la salvedad de que estos "funcionarios no podrán integrar más de un directorio o consejo de empresas o entidades del Estado, con derecho a percibir dieta o remuneración".

Del mismo modo, cabría hacer extensiva la expresión "y los demás funcionarios", a los altos directivos públicos que, sin revestir la calidad de Jefes de Servicio, perciben la Asignación de Alta Dirección Pública por pertenecer al segundo nivel jerárquico, según lo establecido en el artículo Sexagésimo Quinto de la ley N° 19.882, asignación que, tal como se indicara precedentemente, de acuerdo con lo previsto por el artículo Sexagésimo Sexto de dicho cuerpo legal, sujeta a los funcionarios que la perciben, al desempeño con dedicación exclusiva y a las prohibiciones e incompatibilidades establecidas en el artículo 1° de la ley N° 19.863.

De lo expresado, se desprende que la expresión "y los demás funcionarios" se encuentra referida a aquéllos que por percibir la Asignación de Funciones Críticas o la Asignación de Alta Dirección Pública sólo compatibilizan la remuneración derivada de la integración de un directorio o consejo de empresas del Estado, pues son éstos los funcionarios que, si bien no revisten el carácter de autoridad de gobierno -de las mencionadas en los incisos primero y segundo del artículo 1° de la ley N° 19.863-, se encuentran también afectados por la referida incompatibilidad.

Cabe agregar también que, atendido el contexto de la ley N° 19.863, no es posible entender la citada expresión como comprensiva de todo funcionario público, ya que para éstos opera básicamente lo previsto en la letra c) del artículo 87 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, según el texto refundido, coordinado y sistematizado aprobado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que hace compatible el desempeño de los cargos regidos por ese estatuto, entre otros, con el ejercicio de un máximo de dos cargos de miembro de consejos o juntas directivas de organismos estatales, estableciéndose, en el inciso primero del artículo 88, una compatibilidad de remuneraciones, preceptos respecto de los cuales la ley N° 19.863 no introdujo ninguna alteración.

En tales condiciones y como puede advertirse, no se aprecian, ni en el texto de las normas examinadas ni en los antecedentes de la historia de su establecimiento antes citados, elementos de juicio que permitan entender que el límite en lo referente a la integración de directorios de las empresas y entidades de que se trata con derecho a remuneración, se extienda a personas que no revistan las calidades aludidas.

2.	El sentido del artículo 11 de la Ley Orgánica de los Ferrocarriles del Estado, en atención a la ley delegatoria

De conformidad con lo antes expuesto, y en consecuencia, el inciso cuarto del artículo 11 de la Ley Orgánica de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, introducido por el decreto con fuerza de ley N° 24, de 2003, del Ministerio de Hacienda, que expresa que "Las remuneraciones señaladas en los incisos anteriores, serán compatibles con la remuneración de cualquier otro cargo en servicio u órgano de la Administración del Estado, excepto con la que corresponda por la participación o integración en otro directorio o consejo de empresas o entidades del Estado", debe entenderse, en armonía con la ley delegatoria, referido a los "demás funcionarios públicos" en los términos del inciso quinto del artículo 1° de la ley N° 19.863, esto es, a los funcionarios que no revisten la calidad de autoridades de gobierno, de las mencionadas en el artículo 1° de la ley N° 19.863, y perciben la Asignación por el Desempeño de Funciones Críticas o la Asignación de Alta Dirección Pública.

Luego, y por su parte, el inciso quinto del citado artículo 11 se aplica únicamente a los Intendentes y Jefes de Servicio -esto es, las autoridades del artículo 1° de la ley N° 19.863 que conforme con ese precepto perciben la Asignación de Dirección Superior, y los que de acuerdo con lo previsto por el artículo Sexagésimo Quinto de la ley N° 19.882 perciben la Asignación de Alta Dirección Pública-, que son los que podrían integrar el Directorio de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, atendido que de acuerdo con el inciso quinto del artículo 4° de la Ley Orgánica de esta empresa, el cargo de director es incompatible con el de Ministro de Estado o Subsecretario, razón por la cual estas autoridades no pueden integrar el Directorio.

De este modo, se aprecia que el artículo 11 tantas veces citado, alude precisamente a los dos supuestos que el legislador de la ley N° 19.863 quiso regular en lo que concierne a la limitación en la percepción de dietas por la integración de directorios de empresas del Estado: el que se refiere a los funcionarios públicos que no son autoridades de gobierno y se encuentran afectos a la incompatibilidad -que perciben la Asignación por el Desempeño de Funciones Críticas o de Alta Dirección Pública-, por una parte y, por otra, el que se aplica a las autoridades a quienes se otorga la Asignación de Dirección Superior ola Asignación de Alta Dirección Pública, según sea el caso.

Es importante consignar que dicha interpretación se aviene a lo dispuesto en la Constitución Política, toda vez que entender el inciso cuarto del artículo 11 de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, introducido por el decreto con fuerza de ley N° 24, de 2003, del Ministerio de Hacienda, de acuerdo con el tenor que se desprendería de la sola lectura de sus expresiones, conduciría a sostener que un precepto de legislación delegada ha previsto una limitación al ejercicio de garantías constitucionales, lo que, de conformidad con lo previsto en el artículo 64 de la Carta Fundamental, le está vedado al legislador delegado.

En efecto, una limitación para la integración de más de un directorio de empresas con derecho a remuneración, aplicable a toda persona, afectaría la libertad de trabajo, la admisión a todas las funciones públicas y el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, garantías que, atendido el principio de reserva legal previsto en los numerales 16, 17 y 21, respectivamente, del artículo 19 de la Carta Fundamental, en consonancia con el citado artículo 64, pueden ser afectadas sólo por la ley.

En este orden de ideas, tal como se ha visto precedentemente, el legislador de la ley N° 19.863 no dispuso ninguna norma que establezca tal limitación en lo concerniente a las personas que no revistan el carácter de autoridades de gobierno o funcionarios públicos que perciben ciertas remuneraciones.

Además, debe hacerse notar que la integración de un directorio o consejo como aquéllos de que se trata, importa naturalmente el deber de retribuir tal prestación, a menos evidentemente que un texto legal disponga lo contrario, esto es, la gratuidad de la función.

Finalmente, en este análisis tampoco se puede olvidar que las incompatibilidades examinadas constituyen limitaciones de derecho público, por lo que la aplicación de las normas que las establecen sólo debe dirigirse a los casos expresa y explícitamente contemplados en la normativa que las instituye, desde el momento en que se trata de preceptos de derecho estricto, y no puede hacerse extensiva a otros, sea por similitud, analogía o extensión, conforme al principio de la interpretación restrictiva de los preceptos de excepción unánimemente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia emitida tanto por esta Contraloría General de la República como por el Tribunal Constitucional.

Es así como, de la interpretación del articulo 11 de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, efectuada con el objeto de, determinar su sentido, deriva una aplicación restringida del mero tenor literal, a las autoridades y funcionarios que ya se han precisado.

En consecuencia, cumple manifestar que no es dable aplicar la incompatibilidad contenida en el inciso cuarto del artículo 11 de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado a personas que no sean autoridades de gobierno de las señaladas en el artículo 1° de la ley N° 19.863 que perciban la Asignación de Dirección Superior o bien la Asignación de Alta Dirección Pública, en su caso, ni sean tampoco funcionarios públicos que perciban la Asignación por el Desempeño de Funciones Críticas o la Asignación de Alta Dirección Pública.

Por lo tanto, a los directores de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, que no revistan alguna de las calidades aludidas a la época de tales desempeños, no les afecta la referida incompatibilidad.