Dictamen N° 31063

Texto del dictamen

N° 31.063 Fecha: 10-VII-2007

Se ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento relativo al régimen normativo al cual se encuentra sometida la Dirección General del Crédito Prendario, que indique, además, las facultades que corresponden a sus autoridades, la calidad de sus nombramientos, y las reglas sobre publicidad a que se encuentran sujetas sus actuaciones, y que se refiera, además, a la aplicabilidad de la Ley N° 19.880 a sus procedimientos, así como a la congruencia entre el ordenamiento que regula a dicha entidad pública y la garantía personal reconocida en el artículo 19, número 3°, de la Constitución Política de la República.

Sobre el particular, esta Entidad de Control cumple con informar, en primer término, que el DFL N° 16, de 1986, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que fija el texto refundido, sistematizado y coordinado de las disposiciones legales relativas a la Dirección General del Crédito Prendario, en sus artículos 1 y 2, establece que dicho organismo "es una Institución autónoma del Estado, con personalidad jurídica de Derecho Público y patrimonio propio", que se relaciona con el Ejecutivo a través de la Subsecretaría del Trabajo, y que su función consiste en "el desarrollo del Crédito en los sectores de más escasos recursos mediante el otorgamiento de préstamos en dinero con garantía de prenda civil o industrial".

En cuanto se refiere a su organización interna, cabe puntualizar que los artículos 7 y siguientes del citado texto normativo disponen que su dirección "estará a cargo de un funcionario con el título de Director General", que será el Jefe Superior del Servicio, de quien dependerán los órganos Asesores, esto es, Fiscalía y Auditoría, así como los Órganos Ejecutivos Nacionales, constituidos por los Departamentos de Crédito, Administrativo, de Tasaciones, y de Contabilidad.

En este contexto, los artículos 13 y 17 de dicho cuerpo legal prescriben que los órganos Ejecutivos Locales, denominados Unidades de Crédito, serán creados, suprimidos o fusionados por la autoridad superior del Servicio, quien también determinará su sede y ámbitos de acción, y que dependerán del Departamento de Crédito.

En lo relativo a las tareas que competen a dichas dependencias, los artículos 13 a 16 del mencionado ordenamiento precisan que el "Departamento de Crédito será la Unidad Ejecutiva del Servicio para la actividad del crédito prendario y de remates", que el "Departamento de Tasaciones tendrá por objeto la valoración" de los bienes muebles "que se reciban en garantía de préstamos", de "los que vayan a ser subastados por la Dirección" y de "aquellos cuya valoración sea solicitada por el público".

Asimismo, disponen que el Departamento Administrativo se ocupará del personal y bienes de la Institución, y que el de Contabilidad lo hará de la administración de sus recursos financieros y de la "confección y cumplimiento de los instrumentos contables que la Institución requiera", en tanto que el artículo 17 del mismo texto legal precisa que los órganos Ejecutivos Locales -constituidos por las Unidades de Crédito-, "llevarán a cabo las operaciones de crédito prendario que realice la Dirección, los remates y las demás actividades que se relacionan con las anteriores", en las sedes y ámbitos de funcionamiento que determine el Director General.

Por su parte, el artículo 10 del cuerpo normativo en estudio determina las atribuciones que corresponden a la autoridad superior del Servicio, entre las cuales es dable destacar las contenidas en su literal a), para "dirigir, planificar, orientar, supervigilar y evaluar todas las actividades de la Dirección"; c), para fijar mediante resolución, y previa autorización del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, "el monto de los préstamos que otorgue la Dirección y sus tasas de interés, comisiones, derechos, plazos y demás condiciones o modalidades" de los mismos, así como "determinar los efectos que pueden admitirse en garantía prendaria" y establecer las comisiones de martillo y otros derechos que origine el remate de los mismos; g), para nombrar al personal de la Dirección General, y en su letra k), para "fijar, mediante resolución la organización interna de las Unidades del Servicio", asignándoles personal, dependencias, atribuciones y funciones, así como para "abrir o cerrar oficinas o Unidades en los lugares que estime conveniente".

A su vez, el Título V del texto legal en examen, "De los Préstamos", establece, en lo que interesa, los requisitos y procedimientos a que debe sujetarse la Dirección General en el ejercicio de su función esencial, esto es, las formalidades a que está sometido el contrato pignoraticio, los plazos y modo en que el empeñante debe proceder al rescate de los bienes entregados en garantía, así como las exigencias a que se encuentra sometido el procedimiento de remate de las especies cuya realización corresponde a la Dirección General del Crédito Prendario, materias que han sido reglamentadas, además, mediante el Decreto N° 6.465, de 1951, del Ministerio de Hacienda, modificado por el Decreto N° 126, de 1985, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

En este contexto, los artículos 26 y 27 del texto legal en estudio disponen que son contratos pignoraticios "aquellos en que el deudor o empeñante entrega a la Dirección una cosa corporal mueble inanimada para responder a ésta por la devolución del dinero dado en mutuo, con sus intereses y derechos", los cuales deben extenderse por escrito y quedar en poder de la Dirección, que "emitirá, además, una póliza que acredite la celebración del contrato".

Enseguida, cabe indicar que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 del DFL N° 16, de 1986, ya individualizado, y 19 del ya referido texto reglamentario, el Director General determinará, mediante resolución y previa autorización del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, el plazo de duración de los préstamos pignoraticios y la oportunidad y plazos para efectuar el rescate de las especies empeñadas, a los cuales deberán ceñirse los acuerdos de voluntades que el Servicio celebre con los empeñantes.

Además, las referidas disposiciones establecen que el rescate de las especies aludidas debe producirse en el plazo establecido en el contrato, y que podrá verificarse, también, hasta el último día hábil del mes siguiente al del vencimiento de aquél, previo pago del importe del mutuo respectivo y de los intereses y derechos o comisiones que fije el Director General en ejercicio de las atribuciones que al efecto le otorgan los artículos 36 y 37 del cuerpo legal en examen.

Tales preceptos establecen, también, los requisitos de procedencia y las reglas a que deben someterse los remates que lleve a efecto la Dirección General del Crédito Prendario, consistentes, en síntesis, en que las especies pignoradas no hayan sido rescatadas por los interesados en los plazos antes referidos, que se lleve a efecto "previa publicación de dos avisos en un periódico de la localidad", sin citación del deudor, y que sea realizado en pública subasta, cuyos "mínimos serán determinados por la Dirección, de acuerdo al monto del capital" prestado, sus intereses y derechos.

Precisado lo anterior, es dable observar que el artículo 1° de la Ley N° 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, dispone que "la presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria", de manera que, tal como ha sido precisado por la jurisprudencia de esta Entidad de Control, manifestada, entre otros, en los dictámenes N°s 37.747, de 2003, 33.255, de 2004, y 20.119, de 2006, los procedimientos administrativos especiales que la ley establece, como ocurre en la especie, deben regirse por las normas contenidas en el ordenamiento que les da origen, quedando sujetos supletoriamente a las prescripciones de la Ley N° 19.880, en aquellos aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva especial no ha previsto regulaciones específicas.

Seguidamente, cumple agregar que en los dictámenes N°s. 33.255, de 2004 y 20.119, de 2006, ya citados, también se ha señalado que la aplicación supletoria antes referida resulta pertinente siempre que sea conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que el objetivo de la mencionada ley de bases es solucionar los vacíos que éste presente, sin que pueda afectar o entorpecer el normal desarrollo de las etapas o mecanismos que aquél contempla para el cumplimiento de la finalidad particular que le asigna la ley.

Finalmente, en cuanto concierne a la congruencia de dicho procedimiento especial con la garantía constitucional del artículo 19, número 3, de la Carta Política, que asegura a toda persona la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y el sometimiento a un racional y justo procedimiento, cumple hacer presente que las normas especiales contenidas en el DFL N° 16, de 1986, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, ya examinadas, contienen, en cuanto resulta aplicable a su naturaleza, los elementos básicos que caracterizan al derecho constitucional antes citado.

En efecto, y como es dable advertir de lo expuesto, el ordenamiento legal en estudio prevé la existencia de una autoridad con potestades decisorias determinadas, establece un procedimiento cuya ritualidad esencial se encuentra determinada en el mismo, así como normas que aseguran la publicidad de los actos que le otorgan curso progresivo y su comunicación a los interesados, estableciendo al efecto, en su artículo 30, el mecanismo de publicación en un diario de circulación local, a lo cual debe agregarse la procedencia de la aplicación supletoria de la Ley N° 19.880, ya aludida, en los términos y condiciones precedentemente señalados.