Dictamen N° 55344

Texto del dictamen

N° 55.344	 Fecha: 21-XI-2006

Mediante la presentación de la referencia, la Corporación de Asistencia Judicial de la Región Metropolitana de Santiago, ha solicitado a esta Contraloría General, un pronunciamiento que precise, en primer lugar, la procedencia de poner término a la relación laboral con aquellos funcionarios que obtienen pensión por vejez o invalidez y, en segundo lugar, acerca de si resulta posible admitir en las relaciones laborales que mantiene con sus funcionarios, la existencia de cláusulas contractuales tácitas.

Sobre la materia, cumple tener presente que la Corporación de Asistencia Judicial de la Región Metropolitana de Santiago, fue creada mediante la ley N° 17.995, cuyo artículo 2°, previene que dicha corporación goza de personalidad jurídica, tiene patrimonio propio y no persigue fines de lucro.

A su turno, el artículo único de la ley N° 19.263, estableció que las disposiciones del Estatuto Administrativo no se aplican al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial, creadas de conformidad con lo dispuesto en las leyes N°s 17.995 y 18.632, el que se ha regido y continuará rigiéndose exclusivamente por los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables al sector privado, en virtud de lo prescrito en los citados cuerpos legales.

En este sentido, es necesario señalar que, tal como se informara entre otros en los dictámenes N°s. 7.480, de 1995 y 14.871, de 2000, de esta Entidad Fiscalizadora, las Corporaciones de Asistencia Judicial, por tener su origen en la ley, en razón de sus fines, de la naturaleza de sus recursos y del régimen jurídico especial a que están afectas, tienen la condición de servicios públicos descentralizados y, por ende, integran la Administración del Estado.

Así entonces, los trabajadores de tales entidades revisten la calidad de funcionarios públicos, ya que se desempeñan en organismos que forman parte de la Administración, sin que ello se vea alterado por la circunstancia de que se rijan por las normas aplicables al sector privado, según lo ordenado en la ley N° 19.263, ya que este mandato no tiene otro alcance que fijar el régimen jurídico que regula el vínculo laboral de dicho personal, pero no altera la condición de servidores públicos que ellos poseen.

Establecido lo anterior, y en lo relativo al término de las funciones de los aludidos empleados conviene anotar que, tal como lo admite la entidad consultante, las normas del Código del Trabajo -artículos 159 y siguientes no prevén la obtención de jubilación por edad o vejez como causales de terminación del contrato de trabajo, por lo cual no corresponde que esa Corporación disponga, por tal motivo, el cese de servicios de tales dependientes.

Ello, por cierto, es sin perjuicio de las atribuciones que le asisten a dicha entidad; en su calidad de empleadora, para poner término a las funciones de tales servidores por necesidades de la empresa, acorde con lo previsto en el, artículo 161 del Código del Trabajo, pagándoles la indemnización correspondiente, cuando éstos, por sus circunstancias particulares, dejan de tener una adecuación laboral o técnica en relación con los requerimientos institucionales.

Lo anterior, porque el referido artículo 161 regula el cese de servicios fundado en las necesidades de la empresa, mencionando un conjunto de causales que no tienen un carácter taxativo, motivo por el cual se infiere que otras situaciones que afecten el buen funcionamiento de una entidad empleadora, como por ejemplo, la falta de aptitud laboral o técnica de un trabajador, también se incluyen en ellas y habilitan al empleador para separar a uno o más trabajadores de sus funciones, tal como se advierte del análisis de la historia fidedigna de la ley N° 19.759 y de la jurisprudencia de esta Contraloría General, expresada, entre otros, en el dictamen N° 22.077, de 2002.

Por otra parte, en lo concerniente a la invalidez, es dable considerar que el artículo 161 bis del Código del Trabajo previene que la invalidez, total o parcial, no es justa causa para el término del contrato de trabajo. El trabajador que fuere separado de sus funciones por tal motivo, tendrá derecho a la indemnización establecida en los incisos primero o segundo del artículo 163, según correspondiere, con el incremento señalado en la letra b) del artículo 168.

En este orden de ideas, cabe recordar que la jurisprudencia de este Organismo Contralor contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 24.463 y 45.105, ambos de 2003 y N° 22.963, de 2006, ha manifestado que la invalidez del trabajador no constituye un justo motivo para poner término a un vínculo laboral, razón por la cual aquél está obligado a cumplir con las exigencias que le impone el acuerdo de voluntades.

El último de los oficios recién indicados, ha precisado también que si las condiciones físicas o síquicas del trabajador le impiden desarrollar adecuadamente y sin riesgos para su salud las labores propias de su cargo, el empleador debe adoptar las medidas
necesarias para que a dicho servidor se le asignen tareas que, según la autoridad pertinente, sean conciliables con su estado de salud, puesto que así lo previene el artículo 187 del Código del Trabajo al disponer que no podrá exigirse ni admitirse el desempeño de un trabajador en faenas calificadas como superiores a sus fuerzas o que puedan comprometer su salud o seguridad.

No obstante lo anterior, si la capacidad residual de trabajo del respectivo funcionario no le permitiese desarrollar labor alguna, o si no hubiere otras actividades aptas con su estado de salud para asignarle, todo ello certificado por el organismo competente, el empleador deberá proceder a poner término al vínculo laboral de ese servidor por necesidades de la empresa, de acuerdo con lo previsto en el referido artículo 161 del Código del Trabajo, pagándole la indemnización que este precepto contempla.

En consecuencia, en lo relativo a la primera consulta formulada, cumple informar que resulta improcedente fundar la desvinculación de un funcionario únicamente en razón de haber obtenido jubilación por edad o antigüedad. Del mismo modo, la entidad empleadora no puede terminar el contrato de trabajo de un trabajador inválido, sin antes adoptar las medidas tendientes a asignarle tareas, que según la autoridad competente, sean conciliables con su estado de salud, y sólo en el evento de no ser posible la reubicación del funcionario, debe proceder a su despido por necesidades de la empresa, según ha quedado ya explicado.

Ahora bien, en cuanto a la segunda cuestión planteada, esto es, acerca de la procedencia de las llamadas cláusulas tácitas del contrato de trabajo, la Corporación de Asistencia Judicial recurrente expone que el asunto se ha suscitado por la reclamación efectuada por algunos trabajadores de dicha entidad, quienes sostienen haber incorporado en sus respectivos contratos cláusulas o estipulaciones que sin estar expresamente contenidas en los instrumentos acreditativos de la voluntad de las partes, se habrían incorporado a la convención laboral por así haberlo consentido los contratantes de forma implícita, lo cual quedaría de manifiesto en la observancia de conductas de ejecución de parte de la entidad empleadora en cumplimiento del alegado pacto tácito.

Al respecto, conviene anotar que según ha tenido ocasión de precisarlo esta Entidad de Control, mediante el dictamen N° 24.823 del año 2002, las disposiciones del Código del Trabajo que rigen a determinados servidores del Estado tienen el carácter de normas estatutarias, que constituyen mandatos imperativos para la autoridad administrativa, la que, por tanto, se encuentra obligada a otorgar a esos funcionarios los beneficios contemplados expresamente en ese cuerpo legal, como asimismo, los establecidos en los respectivos contratos de trabajo que se hubieren legítimamente pactado conforme a él.

De este modo, cuando el legislador faculta a un organismo del Estado para contratar personal regido por el Código del Trabajo, debe entenderse que es la propia ley la que autoriza a la autoridad para convenir en la forma descrita las franquicias a que tendrá derecho el trabajador, todo ello, por cierto, en armonía con las limitaciones y modalidades a que dicho órgano sé encuentra afecto dado su carácter de ente público que debe sujetarse estrictamente a los mandatos constitucionales y legales que rigen su actuar.

En este aspecto, es útil también recordar que la jurisprudencia de este Organismo Contralor ha tenido ocasión de manifestar, por ejemplo, en el dictamen N° 39.628, de 1974, que las normas contenidas en el Código del Trabajo y sus leyes complementarias no pueden aplicarse con la misma amplitud que en el caso de un administrador privado, cuando regula las relaciones laborales en una entidad del Estado, como quiera que en las reparticiones públicas se administran bienes públicos y las personas naturales que actúan como administradores, deben sujetarse a la ley y al fin del servicio a que pertenecen.

Luego, según es posible colegir de lo antes señalado, la voluntad de un organismo del Estado dentro del marco de las relaciones estatutarias de orden público que mantiene con sus funcionarios, sólo puede exteriorizarse y producir efectos jurídicos en la medida que ella se exprese en términos formales y explícitos, sin que sea procedente aceptar que aquél tenga una voluntad distinta a la manifestada de ese modo, como sucedería en el caso de las llamadas cláusulas tácitas.

Lo anterior, además, por cuanto si bien el personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial se rige por sus contratos de trabajo y por las normas aplicables al sector privado, ello no obsta a que, en el plano estatutario - contractual que nos ocupa, la actuación del servicio, por imperativo del artículo 7° de la Constitución, requiera para ser válida, que se materialice en la forma que prescribe la ley, la cual, en la especie resulta ser el Código del Trabajo, cuerpo de leyes que obliga al ente público empleador a la escrituración del contrato para dar prueba de él.

Acto seguido, y habida cuenta que el artículo 9° del Código del Trabajo en tanto norma estatutaria, obliga a la escrituración del contrato de trabajo, ello constituye un mandato imperativo para el órgano público; imperativo que no resulta sólo de la naturaleza estatutaria que reviste para estos efectos dicha norma legal, sino que, particularmente de la voluntad del constituyente, quien, como se señalara precedentemente, exige que la actividad jurídica de los órganos del Estado se exteriorice de manera formal.

En otro orden de consideraciones y a mayor abundamiento, es dable hacer presente que según ha tenido ocasión de precisarlo la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, entre otros, en el oficio N° 32.888, de 1994, tanto el contrato de trabajo como sus modificaciones están sujetos al trámite toma de razón, pues dicho control preventivo de legalidad, que el artículo 99 de la Constitución encarga de modo privativo a este órgano Contralor, se efectúa respecto de todos aquellos decretos y resoluciones que no hayan sido eximidos de dicho trámite por resolución del Contralor General, según al efecto lo faculta el artículo 10 de la ley N° 10.336.

Que en tal sentido, y tal como `antes lo concluyó el dictamen N° 31.584, de 1989, la circunstancia que ciertos personales estén afectos al Código del Trabajo, no obsta a su condición de funcionarios públicos, razón por la cual, de acuerdo con el artículo 1° número 6 de la resolución N° 520, de 1996, de esta Contraloría General, los actos de la autoridad administrativa que aprueben estas contrataciones y sus modificaciones deben materializarse mediante resoluciones afectas al trámite de toma de razón.

Enseguida, aquellos decretos o resoluciones que aprueban las contrataciones de que se trata, sólo están en condiciones de surtir los efectos que les son propios una vez que están completamente tramitados, y se entiende que lo están cuando, entre otras cosas, se cumpla el trámite constitucional de la toma de razón.

Que así entonces, y dado que las resoluciones aprobatorias de contrataciones efectuadas bajo las normas del Código del Trabajo', consisten en decisiones formales y escritas de los órganos de la Administración del Estado en las que se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública, según conceptúa el artículo 3° de la ley N° 19.880, no cabe sino colegir que en aquellas contrataciones de orden estatutario sólo pueden tenerse como válidas las estipulaciones explícitamente convenidas, cuyo contenido hubiere sido aprobado mediante el correspondiente decreto o resolución y siempre que el mismo haya sido debidamente tomado de razón.

Por las razones antes anotadas, esta Contraloría General estima que dentro del contexto de una relación laboral de derecho público, regida por el Código del Trabajo, sólo pueden hacerse valer aquellas estipulaciones que el órgano público empleador ha pactado en términos formales y explícitos, siendo por lo tanto inadmisible en dicho ámbito estatutario-contractual, la concurrencia de manifestaciones tácitas de voluntad del Estado y sus organismos.

Asimismo, considerando lo antes expuesto se reconsidera la jurisprudencia preexistente sólo en lo que sea contraria al presente oficio, en especial, y con la prevención anotada, la contenida en los dictámenes N°s 22.802, de 1990; 26.610, de 1994 y 608 y 41.100, ambos de 2002.