Dictamen N° 30153

Texto del dictamen

N° 30.153 Fecha: 28-VI-2006

La Contraloría Regional de Los Lagos solicita un pronunciamiento respecto de la legalidad y procedencia de las Resoluciones N°s. 23 y 24, de 2006, del Gobierno Regional de Los Lagos, que aprueban convenios mandatos celebrados entre la citada repartición y la Dirección Regional de la Corporación Nacional Forestal, CONAF, mediante los cuales la primera designa a la segunda como unidad técnica para la ejecución de los contratos de obra pública denominados "Construcción de Infraestructura Reserva Nacional Lago Palena" y "Construcción Centro de Trekking y Cabalgatas Las Escalas RN Futaleufú", respectivamente, financiados con recursos del FNDR.

Al respecto, estima que los pactos citados se habrían celebrado en conformidad al artículo 16 de Ley N° 18.091, no obstante que dicha norma no se menciona en los actos administrativos respectivos.

Agrega que, en su opinión, la CONAF no podría actuar como unidad técnica para los efectos que interesan, ya que el precepto aludido permite encomendar la ejecución de obras públicas a los organismos técnicos del Estado -calidad de la cual carecería la citada Corporación-, por cuanto sólo pueden ejercer como tales aquellos organismos cuya finalidad precisa sea realizar funciones de ejecución de obras y que cuenten con normas técnicas para el desarrollo de sus actividades habituales, debiendo contar con facultades especiales para construir, lo que no se cumple en la situación de la especie.

Por otra parte, aduce que en el caso que fuese jurídicamente procedente que CONAF ejecute el encargo señalado, no se advierte quién asumiría como inspector técnico del contrato para cumplir con la obligación señalada en la letra d) de la cláusula cuarta de ambos convenios, pues dicha labor debe ejercerla un funcionario público, calidad que no ostenta el personal de la CONAF, y que, aparentemente, en conformidad a la cláusula octava de los mismos, sería asignada por la vía de consultorías.

En relación con la materia planteada, cumple señalar que el sistema establecido en el artículo 16 de Ley N° 18.091 supone, por una parte, que el objeto del encargo a un organismo técnico del Estado está referido al estudio, proyección, construcción y conservación de una obra pública, comprendiéndose por tal toda obra de carácter inmueble, financiada con fondos del Estado y destinada a cumplir una finalidad pública, y por otra, que el órgano técnico sea una entidad del Estado que tenga la facultad legal para desarrollar las tareas de que se trate. Frente a este último aspecto, debe considerarse que la jurisprudencia de este Organismo Contralor ha reconocido que determinadas entidades ajenas a la Administración, de naturaleza privada, pueden actuar como tales, como quedara establecido en el Dictamen N° 27.387, de 1984, en cuanto señaló que la expresión "organismos técnicos del Estado" que emplea la citada disposición puede ser comprensiva también de aquellas personas jurídicas que, aunque no integren la Administración del Estado, han sido creadas a iniciativa del mismo para satisfacer una necesidad pública.

En ese contexto es dable manifestar que por Decreto N° 728, de 1970, del Ministerio de Justicia, se concedió personalidad jurídica a la corporación denominada "Corporación de Reforestación", y se aprobaron los estatutos que le regirían, entidad que posteriormente, conforme al Decreto N° 455, de 1973, de la misma Secretaría de Estado, pasó a denominarse "Corporación Nacional Forestal".

Ahora bien, el artículo 1° de los estatutos que rigen a la CONAF dispone lo siguiente: "constitúyese por el Servicio Agrícola y Ganadero, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, la Corporación de Fomento de la Producción y la Corporación de la Reforma Agraria una Corporación de derecho privado que se denominará CORPORACIÓN NACIONAL FORESTAL, de duración indefinida, que se regirá en su formación, funcionamiento, financiamiento y extinción por el presente Estatuto, y en el silencio de él, por las disposiciones del título Trigésimo Tercero del Libro Primero del Código Civil y por el Decreto N° 1.540, de 20 de Mayo de 1966,del Ministerio de Justicia, sobre concesión de personalidad jurídica".

A su vez, el artículo 3° de los antedichos estatutos establece que el objetivo de dicha corporación es contribuir a la conservación, incremento, manejo y aprovechamiento de los recursos forestales del país, para lo cual está dotada de las facultades que se indican en las diferentes letras de esa disposición, entre las que cabe destacar la consignada en la letra n), que señala : "ejecutar toda clase de actos y celebrar toda clase de convenciones o contratos tendientes a la consecución o relacionados con sus fines, con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras; de derecho público o privado, incluso con sus propios socios".

Por otra parte, diversos cuerpos legales han entregado a la aludida Corporación funciones públicas, como ocurre con el Decreto N° 4.363, de 1931, del Ministerio de Tierras y Colonización, Ley de Bosques, que en su artículo 10 faculta al Presidente de la República, en los casos que indica, para establecer reservas de bosques y parques nacionales de turismo en los terrenos fiscales apropiados a dichos fines y en terrenos particulares que se adquieran por compra o expropiación, precepto que además dispone que con el objeto de obtener un mejor aprovechamiento de los parques nacionales y reservas forestales esa corporación podrá celebrar toda clase de contratos que afecten a dichos bienes y ejecutar los actos que sean necesarios para lograr esa finalidad.

También el DL. N° 701, de 1974, de Fomento Forestal, texto reemplazado por el artículo 1° del DL. N° 2.565, de 1979, otorga determinadas funciones públicas a la CONAF, entre otras la de calificar los terrenos de aptitud preferentemente forestal (artículo 4°), autorizar los planes de manejo de reforestación (artículo 8°) y, en materia de incentivos a la actividad forestal, pronunciarse sobre las solicitudes de declaración de bosque de protección, para efectos de exenciones de impuesto territorial que grava los terrenos agrícolas (artículo 13).

De lo expuesto, puede afirmarse que la Corporación Nacional Forestal, en razón de haber sido constituida y continuar integrada por las entidades públicas mencionadas precedentemente, y que realiza funciones de ese carácter, constituye un organismo técnico del Estado, el cual, aunque no integre la Administración Pública, ha sido creado a iniciativa del Estado para satisfacer una necesidad pública de carácter técnico, cual es llevar a efecto la labor de fiscalización de la legislación forestal  ambiental vigente en nuestro país. Aplica Dictamen N° 27.387, de 1984.

Asimismo, dicha entidad cuenta con amplias facultades en materia de contratación y, como tal, puede ejecutar todo aquello que no le esté expresamente prohibido. Lo anterior, sobre la base de que las obras a realizar se contratarán mediante un proceso de licitación, por lo que no será la misma Corporación quien las ejecute.

Ahora bien, en relación con la materia en consulta este Organismo de Control estima que, del análisis de los contratos en estudio, así como de los respectivos Reportes Ficha EBI tenidos a la vista, la naturaleza de las labores que se encomiendan a la CONAF a través de los convenios pertinentes corresponde a tareas que no sólo deben proyectarse, sino que además ejecutarse considerándose la protección y resguardo de reservas que se encuentran bajo la tutela de dicha Corporación en pos de dotarlas de un mayor valor, al incorporarles infraestructura  señalética, miradores, pasarelas, senderos , y áreas de desarrollo -construcción camping, refugios, oficinas de informaciones y control de ingresos y baños.

En mérito de lo expuesto se concluye que dicha Corporación se encuentra jurídicamente habilitada para actuar como mandataria respecto de las aludidas labores encomendadas por la Intendencia Regional de Los Lagos.

Conforme a lo precedentemente expuesto; tampoco se advierte inconveniente para que asuma lo relativo a las funciones de supervisión y fiscalización técnica del proyecto en sus diversas etapas, conforme se señala en la cláusula Cuarta de ambos convenios. Ello, naturalmente en la medida de que cuente con personal especializado al efecto, sea que las realice directamente, o bien contrate una asesoría para tal efecto.

En todo caso, cabe poner de relieve la contradicción que se advierte entre lo señalado en la referida cláusula Cuarta, en cuya letra d) le encomienda "la supervisión y fiscalización técnica del proyecto en sus diversas etapas, hasta la recepción y liquidación final", y lo consignado en la Décimo Primero, conforme a la cual el Gobierno Regional "se reserva la facultad de fiscalizar y supervisar con personal de sus departamentos o asesorías externas contratadas para estos efectos, tanto el desarrollo del proyecto en terreno, así como el cumplimiento de las condiciones en que la obra fue contratada", circunstancia que podría redundar en una superposición en cuanto al control correspondiente.

En virtud de lo expuesto precedentemente, esta Contraloría estima que la Corporación Nacional Forestal constituye uno de los "organismos técnicos del Estado" a que alude el artículo 16 de Ley N° 18.091 y que, por tanto, las Resoluciones N°s. 23 y 24, de 2006, del Gobierno Regional de Los Lagos, que aprueban los convenios que indican, se ajustan a derecho en lo relativo a que la CONAF actúe como Unidad Ejecutora por mandato de la Intendencia Regional de los Lagos, para encargar, mediante licitación, la ejecución de las obras de infraestructura que ellos señalan, dentro de los espacios que se encuentran bajo su fiscalización, como también asumir tareas de inspección técnica de ellas, en la forma que se ha señalado.