Dictamen N° 44114

Texto del dictamen

N° 44.114 Fecha: 21-IX-2005

El Diputado Alejandro Navarro Brain, en conjunto con Presidente de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales, se han dirigido a esta Contraloría General solicitando se emita un pronunciamiento relativo a diversas situaciones de orden administrativo y económico que afectarían al personal de Carabineros de Chile.

Requerido su informe, el Director General de Carabineros de Chile, mediante Oficio N° 204, de 2005, manifiesta, en lo que interesa, que la jornada diaria y/o semanal de trabajo del personal de la Institución, no se encuentra determinada en forma expresa, como ocurre con los demás integrantes de la Administración del Estado, quedando ella sujeta a la función que deba cumplir el Carabinero, de acuerdo al tipo de servicio que le corresponda realizar o le ha sido asignado. Agrega, que por la especial naturaleza de la labor operativa de Carabineros de Chile, no resulta factible suponer que pueda suspenderse durante determinadas horas diarias o días de la semana, sino que debe cumplirse de manera continua y permanente para el debido resguardo y protección de la comunidad.

Al respecto, cabe manifestar, en primer término, que el artículo 1° de Ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, dispone que Carabineros de Chile es una Institución Policial, técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al derecho, su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la ley.

Luego, el artículo 3° del citado texto legal, previene que Carabineros de Chile podrá establecer los servicios policiales que estime necesarios para el cumplimiento de sus finalidades, siempre que no interfieran con servicios de otras instituciones dependientes del Ministerio de Defensa Nacional. Agregando la norma, que es misión esencial de la Institución desarrollar actividades tendientes a fortalecer su rol de policía preventiva.

En este contexto, la jurisprudencia administrativa contenida en los Dictámenes N°s. 19.819, de 1970 y 22.333, de 2004, ha manifestado que la normativa que regula a Carabineros de Chile no contiene ninguna disposición que fije el horario de trabajo de los miembros de esa Institución Policial, salvo el caso particular del artículo 150 de su Estatuto del Personal, que se refiere al personal que requiere estar en posesión de un título profesional, en cuyo caso, la jornada de trabajo será fijada por resolución del General Director.

Como es dable apreciar, la legislación que regula a Carabineros de Chile, atendida la naturaleza de las funciones específicas que debe cumplir dicha Institución, le confiere plenas facultades al General Director para fijar la jornada de trabajo del personal de esa rama de las Fuerzas de Orden y Seguridad.

Siendo ello así, es menester señalar, que la dictación de actos administrativos que corresponden al ejercicio de potestades discrecionales -como sería aquel que establece la jornada de trabajo del personal de Carabineros de Chile-, exigen un especial y cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en que se encuentra la Administración de motivar sus actos, lo que tiene por objeto asegurar que tales actos no se desvíen del fin considerado por la normativa que confiere las respectivas atribuciones, esto es, que dichos actos cuenten con un fundamento racional y se encuentren plenamente ajustados a la normativa constitucional y legal vigente.

La mencionada obligación tiene su fundamento en el principio de juridicidad que, en un concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional y no obedezcan al mero capricho de la autoridad pues, en tal caso, resultarían arbitrarios y, por ende, ilegítimos. (Aplica Dictamen N° 42.268, de 2004).

Pues bien, considerando las amplias facultades que sobre la determinación de la jornada de trabajo posee el General Director de Carabineros de Chile, se dictó el Reglamento de Servicio para Jefes y Oficiales de Fila de Carabineros, N° 7, contenido en Decreto N° 639, de 1968, del Ministerio del Interior, cuyos artículos 45 y 46 señalan que se entiende por servicios ordinarios los que se efectúan diariamente en base a rotativas, tales como las guardias de cuartel, los turnos y las patrullas y por servicios extraordinarios los que se cumplen fuera del rol diario, para atender circunstancias imprevistas o situaciones especiales conocidas.

Enseguida, el artículo 47 del reglamento en comento señala, que los servicios de guardia de cuartel serán de 12 ó 24 horas, de acuerdo a la dotación de Oficiales, Suboficiales Mayores o Suboficiales de las Unidades, lo que determinarán los respectivos Comisarios.

Luego, el artículo 48 del mismo reglamento, establece que los turnos comprenderán cuatro jornadas diarias, sin perjuicio que por circunstancias previamente calificadas por los Prefectos, pueda reducirse a un mínimo de tres o aumentarse a un máximo de cinco, con la autorización de la Dirección General. Con todo, su duración máxima será de ocho horas.

Mientras que el artículo 49 del texto reglamentario en estudio, previene que las patrullas tendrán la duración que fijen los Jefes de Unidades o Destacamentos correspondientes, y comprenderán períodos de recorrido y de permanencia en el cuartel. En todo caso, propenderán a mantener vigilancia por el mayor tiempo posible, de acuerdo a las necesidades del sector.

Por último, el artículo 51 del citado Decreto N° 639, de 1968, dispone que sin perjuicio de los servicios ordinarios, los Oficiales estarán obligados a cumplir con todos los de carácter extraordinarios designados por sus superiores.

Ahora bien, en lo que dice relación con la jornada de trabajo del Personal de Nombramiento Institucional, se debe hacer presente, que los artículos 2° y 3° del Reglamento de Servicio para el Personal a Contrata de Carabineros, N° 10, contenido en Decreto N° 1.818, de 1967, del Ministerio del Interior, señalan que los servicios de este personal se clasifican en ordinarios y extraordinarios, entendiendo por ordinarios los que se efectúan diariamente en base a un rol, tales como guardias de cuartel, turnos y rondas o patrullajes, y extraordinarios, los que se hacen fuera del rol ordinario, para atender circunstancias imprevistas o situaciones especiales conocidas.

El artículo 4° del citado Decreto N° 1.818, de 1967, establece que los turnos se dividirán en cuatro jornadas que, en conjunto, deberán cubrir 24 horas y cuya duración será fijada por la Dirección General para todas las unidades del país. Con la aprobación de la misma Dirección General, dichas jornadas podrán ampliarse o restringirse sin que, en todo caso, puedan ser inferiores a cinco horas ni exceder de ocho.

La misma disposición agrega en su inciso segundo, que en las Unidades de aquellas Prefecturas expresamente autorizadas por la Dirección General, atendidas las circunstancias del clima u otras debidamente calificadas, las jornadas podrán ampliarse hasta un máximo de cinco o reducirse a un mínimo de tres, observándose, siempre, el principio general de mantener vigilancia en la población durante las 24 horas del día.

Por otro lado, según lo dispone el artículo 5° del reglamento en análisis, las rondas o patrullajes tendrán la duración que fijen los respectivos Jefes de Unidades y comprenderán períodos de recorrido y de permanencia en el cuartel. En todo caso, propenderán a mantener la vigilancia por el mayor tiempo posible de acuerdo a las necesidades del sector.

En cuanto al Servicio de Guardia, regulado en los artículos 11, 12 y 13 del reglamento en estudio, éste se dividirá en Primera Guardia, desde las 8 hasta las 20 horas y Segunda Guardia, desde las 20 horas hasta las 8 horas del día siguiente en aquellas Unidades de dotación superior a 60 hombres, la que estará compuesta por cinco funcionarios, debiendo uno de ellos ser Suboficial o Cabo. En aquellas con dotación menor, la Guardia tendrá una duración de 24 horas y será compuesta por cuatro funcionarios.

Para el cumplimiento de lo anterior, el personal de la Primera Guardia lo proporcionará la Sección entrante de Primer Turno, el de la Segunda por la que deba hacer Cuarto Turno, de manera que al día siguiente se encuadren con su Sección. En aquellas Unidades en que la Guardia dure 24 horas, el personal será proporcionado, en lo posible, por la Sección o Escuadra entrante de Cuarto Turno.

El personal saliente de la Segunda Guardia y el que haya efectuado este servicio por 24 horas, según lo establece el artículo 7° del Decreto N° 1.818, de 1967, quedará franco hasta la hora de presentación al próximo servicio que le corresponda, salvo que circunstancias especiales debidamente calificadas por la Jefatura correspondiente obliguen su concurrencia al cuartel, en cuyo caso la citación se dispondrá a partir de las 15 horas.

Finalmente, de acuerdo con los artículos 6° y 9° del reglamento de servicio, el personal disponible permanecerá en el cuartel desde las 8 hasta las 19 horas, pudiendo dividirse en Primer y Segundo Disponible, personal que cubrirá los servicios extraordinarios que se produzcan en dicho horario. En caso de disponerlos fuera de las horas indicadas, los Jefes de Reparticiones o Unidades deberán tomar las providencias necesarias.

Ahora bien, del análisis de los antecedentes tenidos a la vista, consta que la jornada de trabajo ordinaria del personal de Carabineros de Chile -Oficiales y Personal de Nombramiento Institucional-, considerando que la naturaleza de la función que cumple la Institución exige un trabajo continuo y permanente los 7 días a la semana, se encuadra dentro de los máximos reglamentarios que se han fijado al respecto, pues la labor diaria a nivel nacional, incluyendo servicios ordinarios y extraordinarios -259.209 y 18.995 horas, respectivamente-, correspondió en los últimos doce meses a jornadas entre 9,7 a 11,9 horas.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, esta Contraloría General se encuentra en la necesidad de informar, que en la fijación de la jornada de trabajo del personal de Carabineros de Chile, la autoridad respectiva ha dado estricto cumplimiento a la normativa que regula esta materia, debiendo desestimarse, por ende, este aspecto de la presentación.

En relación, ahora, con la solicitud de los recurrentes en orden a precisar la remuneración que recibe el personal de Carabineros de Chile, especialmente, relacionada con el cumplimiento de horas extraordinarias, se debe señalar, en primer lugar, que el artículo 33 de la citada Ley N° 18.961, establece que el personal de Carabineros tiene derecho, como retribución por sus respectivos servicios, al sueldo asignado al grado de su empleo y demás remuneraciones adicionales, asignaciones, bonificaciones, gratificaciones y estipendios de carácter general o especial que correspondan. Además, gozará de los derechos que establezca la ley, tales como el feriado anual, permiso con o sin goce de remuneraciones, licencias o subsidios, pasajes y fletes, viáticos, asignación por cambio de residencia, vestuario, equipo y alimentación fiscal.

En este orden de ideas, resulta necesario, agregar que el Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, contenido en el DFL. N° 2, de 1968, del Ministerio del Interior, atendido su carácter de cuerpo normativo especial, regula de una manera íntegra lo referente a los derechos remuneratorios del personal de dicha Institución.

Pues bien, el artículo 46, letra u), del mencionado DFL. N° 2, de 1968, establece que el personal médico y paramédico del Hospital de Carabineros y que preste servicios en las guardias médicas, tendrá derecho a remuneraciones por concepto de horas extraordinarias de acuerdo a las normas aplicables al personal de la Administración Civil del Estado.

Como es dable advertir, el beneficio de horas extraordinarias sólo está contemplado para el personal médico y paramédico del Hospital de Carabineros, no asistiéndole al personal de fila -por el cual se consulta- derecho a percibir este beneficio remuneratorio. (Aplica Dictámenes N°s. 9.378, de 1996 y 13.838, de 2004).

A continuación, y en relación con el pago por bono de colación a los funcionarios que cumplen con estos turnos, cabe consignar que en el citado Oficio N° 204, del año en curso, Carabineros de Chile informó que de acuerdo a su presupuesto, dispone de 9.188 raciones diarias de rancho, de las cuales 9.065 son operativas y 123 administrativas, por lo que este beneficio de alimentación sólo considera al personal que realiza servicios ordinarios, que corresponde a 1/3 del personal de la dotación institucional.

Seguidamente, expresa el informe que dentro de los diversos rubros que componen la remuneración mensual, la totalidad del personal de Carabineros tiene considerada una asignación económica (rancho), proporcional a los diferentes grados.

Al respecto, se debe indicar, que el artículo 46, letra g), del citado DFL. N° 2, de 1968, señala que el personal tendrá derecho, de acuerdo con la reglamentación respectiva, a una ración mensual compensada en dinero, cuando no sea posible su racionamiento por cuenta fiscal, la que se pagará junto con las respectivas remuneraciones. La misma disposición agrega, que la reglamentación determinará el sistema de racionamiento y su compensación en dinero.

En este aspecto, se debe indicar que sólo cuando no sea posible otorgar el rancho -alimentación- por cuenta fiscal, procederá su compensación en dinero, por lo que el procedimiento adoptado por Carabineros de Chile, en orden a pagar a la totalidad del personal de esa Institución una asignación de rancho, sin establecer un distingo entre aquellos que reciben rancho por cuenta fiscal de aquellos que no, no se encuentra ajustado a derecho.

Lo anterior, por cuanto, se estaría produciendo en la práctica una percepción doble de un mismo beneficio, pues determinados funcionarios recibirían el rancho -alimentación- por cuenta fiscal y además, se les estaría otorgando una asignación por el mismo concepto, en circunstancias que el pago de dicha asignación sólo procede en los casos en que no sea posible proporcionar el rancho por cuenta fiscal, lo que, de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, no estaría ocurriendo.

Por consiguiente, Carabineros de Chile deber proceder a regularizar, a la brevedad, la situación que incide en el pago de la asignación de rancho, suspendiendo su pago en todos los casos en que el funcionario beneficiario recibe el rancho por cuenta fiscal y, ordenando, asimismo, los reintegros que procedan.

Respecto a la jornada de trabajo y pago de horas extraordinarias del personal de Gendarmería de Chile, se debe señalar, primeramente, que dicha institución se regula en aspectos estatutarios por las normas contenidas en el DFL. N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que contiene el texto refundido, coordinado y sistematizado de Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, cuyo artículo 65 establece que la jornada de trabajo de los funcionarios será de 44 horas semanales.

En cuanto al pago de horas extraordinarias, cabe expresar que el artículo 1° de Ley N° 19.538, estableció una asignación por turno para el personal de Oficiales y Vigilantes Penitenciarios de Gendarmería de Chile, así como para el personal a contrata que cumpla funciones de tales, cuyos montos son establecidos por la misma disposición, destinada a retribuir pecuniariamente al referido personal el desempeño de jornadas de trabajo en horarios total o parcialmente diferentes de la jornada ordinaria de funcionamiento del Servicio, incluso en horario nocturno y en días sábados, domingos y festivos, acorde con lo que demanden las necesidades de la Institución, turnos que pueden comprender un número de horas superior a la jornada ordinaria de trabajo del funcionario, la que será incompatible con el desempeño de horas extraordinarias, salvo que el Director del Servicio lo autorice, mediante resolución fundada, cuando las circunstancias lo justifiquen.

Por último, el artículo 51 del Estatuto del Personal de Gendarmería de Chile, contenido en el DFL. N° 1.791, de 1979, del Ministerio de Justicia, dispone que el personal de la Institución que cumpla jornadas de 44 horas semanales, tendrá derecho a alimentación fiscal.

En cuanto a la jornada de trabajo del personal de las Fuerzas Armadas, se debe anotar que el artículo 139 del DFL. N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas, dispone que la jornada de trabajo de los Oficiales y del personal del Cuadro Permanente y Gente de Mar estará determinada por las  obligaciones propias del servicio; la del personal de empleados civiles, personal a contrata profesional, técnico o administrativo y personal a jornal será de 44 horas semanales; la de los Oficiales de los Servicios y Servicio Religioso será fijada por decreto supremo, salvo que perciban sobresueldo por título profesional, en cuyo caso también será de 44 horas semanales.

La misma disposición agrega, que en todo caso, atendida la naturaleza de las funciones de las Fuerzas Armadas, el personal no podrá excusarse de cumplir con las exigencias del servicio, cualquiera sea su jornada de trabajo, cuando éstas excedan dicha jornada.

Respecto al pago de horas extraordinarias, el artículo 185, letra h) del citado DFL. N° 1, de 1997, establece este beneficio para el personal regido por el artículo 140 del mismo texto legal, esto es, personal médico y paramédico civil que se desempeña en los Hospitales y Centros Asistenciales de Salud; agregando el artículo 141 del cuerpo normativo en comento, que los Comandantes de Unidades y Jefes de Repartición podrán disponer trabajos extraordinarios para el personal a jornal hasta un máximo de dos horas diarias.

A su turno, los artículos 195 y 222 del citado Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas, señalan que el personal percibirá una asignación de rancho, no imponible, que consistirá en una ración mensual compensada en dinero, sin perjuicio de su derecho a ser alimentado por cuenta fiscal cuando se encuentren desempeñando sus funciones normales de servicio, la que se incrementará en los casos en que deba cumplir guardias, servicios, acuartelamientos, campañas u otras actividades debidamente calificadas.

Finalmente, se informa que los antecedentes serán remitidos a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, para los fines que correspondan.