Dictamen N° 34471

Texto del dictamen

N° 34.471 Fecha: 8-VII-2004 

Ex funcionario de Carabineros de Chile, se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento que ordene al Departamento de Pensiones de Carabineros reliquidar su pensión de retiro e indemnización de desahucio, incluyendo en ellas la asignación de especialidad al grado efectivo y el sobresueldo por título profesional, contemplados en el DFL. N° 2, de 1968, del Ministerio del Interior, Estatuto del Personal de esa Institución Policial, en virtud de encontrarse en posesión del título de Técnico Universitario en Gestión Administrativa, conferido por la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación. 

Fundamenta su presentación, manifestando que, desde la obtención de su título de Técnico Universitario en Gestión Administrativa, la Dirección del Personal de Carabineros de Chile le reconoció el derecho a percibir la asignación de especialidad al grado efectivo, en calidad de profesional y, el sobresueldo por título profesional, por cuanto la jurisprudencia administrativa vigente consideraba a su título como habilitante para percibir los aludidos beneficios económicos. Añade, que posteriormente se consideró a tal diploma como no habilitante para disfrutar de los referidos estipendios, sin embargo, estima que dicha situación no podría ocurrir, pues a su juicio, tendría derechos adquiridos no modificables por la doctrina posterior referida a la materia. 

Sobre el particular, cabe manifestar, en primer término, que la posesión de un diploma sólo confiere el derecho para percibir, en el Sector Público, determinados estipendios, en la medida que se cumpla con los requisitos que la ley exige para su percepción, lo que no ocurre en la especie, toda vez que el título de técnico de nivel superior que posee el interesado, no habilita para el goce de la asignación de especialidad al grado efectivo, en calidad de profesional y, el sobresueldo por título profesional, circunstancia que aparece con claridad del estudio de la normativa legal que rige el pago de dichas franquicias remuneratorias. 

En efecto, el artículo 46, letra r), del citado DFL. N° 2, de 1968, del Ministerio del Interior, Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, modificado por el DFL. N° 1, de 1998, del Ministerio de Defensa Nacional, en relación con el artículo 41 del DL. N° 3.551, de 1980, establece una asignación de especialidad al grado efectivo para los empleados civiles del escalafón de profesionales, cuya concesión exige encontrarse en posesión de un título profesional.

Luego, el artículo 48, letra c), del mencionado DFL. N° 2, de 1968, establece que el personal de Carabineros que se encuentre en posesión de un título profesional universitario, a excepción del regido por Ley N° 15.076, y que se desempeñe en funciones propias del título, tendrá derecho a percibir un sobresueldo de un treinta y cinco por ciento. 

Del claro tenor de las normas recién citadas, se puede colegir que los referidos beneficios económicos no constituyen una remuneración que favorezca a todos los funcionarios, sino que, por el contrario, sólo se otorgan a quienes cumplan con el requisito especial de encontrarse en posesión de un título de carácter profesional. 

Así, entonces, resulta indispensable aclarar que el recurrente dejó de tener derecho a percibir los beneficios que reclama desde que fue emitido el Dictamen N° 42.334, de 1999, mediante el cual este Organismo de Control precisó el carácter de técnico de nivel superior del diploma materia de la presente consulta. 

En este punto del análisis, es necesario añadir que, el artículo 31 de Ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, previene que título profesional es el que se otorga a un egresado de un Instituto Profesional o de una Universidad que ha aprobado un programa de estudios cuyo nivel y contenido le confieren una formación general y científica necesaria para un adecuado desempeño profesional.

La misma disposición legal expresa que título de técnico de nivel superior es el que se otorga a un egresado de un Centro de Formación Técnica o de un Instituto Profesional que ha aprobado un programa de estudios de una duración mínima de 1.600 horas de clases, que le confieren la capacidad y conocimientos necesarios para desempeñarse en una especialidad de apoyo al nivel profesional. 

Enseguida, debe anotarse que las Universidades no sólo están autorizadas para conferir diplomas de carácter profesional, sino que también pueden otorgar títulos de técnico de nivel superior, como se ha precisado mediante Dictamen N° 18.663, de 1996, entre otros, de esta Entidad Fiscalizadora, criterio que, por lo demás, es armónico con el que, sobre la materia, sustenta el Ministerio de Educación. 

Ahora bien, en armonía con lo expuesto, es dable destacar que lo que caracteriza a un título profesional, no es tan sólo su duración, medida en número de semestres y en horas de clases, sino que éste es definido, principalmente, atendiendo al contenido y carga académica del plan de estudios, esto es, que otorgue el conocimiento teórico propio de una ciencia que permita al estudiante, en relación con esa ciencia, el
desarrollo de una determinada actividad, vale decir, se trata de una formación académica que tiende a lo general, orientada a permitir el desarrollo de una profesión, y no de conocimientos destinados a apoyar una determinada práctica. 

Por ello, los diplomas profesionales son autónomos, por lo que pueden, en definitiva, conducir a las más variadas formas de desarrollo como resultado de los conocimientos generales y teóricos que se han impartido; en tanto, los títulos de técnico de nivel superior, siendo diplomas propios de la enseñanza superior, son de apoyo al nivel profesional y se destacan por su aspecto práctico, pues habilitan para desarrollar determinadas actuaciones o aplicar procedimientos específicos, a lo cual se suma, en su formación, conocimientos de orden general relacionados con distintas disciplinas conexas, sin que se agote el estudio de ninguna de ellas, vinculándose, por tanto, de una manera inmediata con una actividad determinada. De forma tal, que la determinación de la calidad de título profesional supone,
fundamentalmente, la ponderación de estos elementos. 

Precisado lo anterior, es menester señalar que, de los antecedentes que obran en poder de esta Contraloría General, en especial, Oficios Ns. 49 y 548, ambos de 1999, de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación y Ministerio de Educación, respectivamente, consta que el plan de estudios de la carrera en comento, desde el año 1991, fecha de su creación, posee un número de horas de clases inferior al exigido para los títulos de técnico de nivel superior. (Aplica Dictamen N° 42.334, de 1999). 

En este contexto, cabe indicar que esta Entidad Fiscalizadora ha resuelto, por Dictamen N° 15.616, de 1999, entre otros, que la jurisprudencia administrativa vigente respecto a un título determinado, es aplicable a todos los funcionarios que se encuentren en posesión de dicho diploma, independientemente de la fecha en que se hubieren titulado; ello, pues el principio de interpretación que debe aplicarse es el mismo para todos aquellos casos en que se produzca una situación similar, de manera que los funcionarios que se encuentren en posesión del aludido diploma de Técnico Universitario en Gestión Administrativa o de cualquier otro similar, deben ser objeto del mismo tratamiento. 

Lo anterior, por cuanto al interpretarse la ley se fija su verdadero sentido y alcance y, por ende, toda interpretación debe, en principio, regir retroactivamente, entendiéndose que la norma interpretada ha tenido siempre el sentido y alcance que se le ha acordado, salvo que se trate de un cambio de jurisprudencia, en cuyo caso, considerando el principio de seguridad jurídica, el nuevo pronunciamiento rige para el futuro, sin afectar situaciones constituidas bajo la doctrina anterior. (Aplica Dictámenes Ns. 6.502, de 1998 y 24.321, de 1999, entre otros). 

Ahora bien, es dable manifestar, además, que el hecho de haber percibido los beneficios económicos que reclama, en virtud de un dictamen que le reconocía tal posibilidad, en ningún caso ha significado un derecho adquirido en favor del interesado para seguir gozando de tales estipendios, pues la potestad invalidatoria de los actos irregulares de que está dotada la Administración, tratándose de beneficios remuneratorios, no tiene límites en su ejercicio, de este modo, en la situación de la especie, el recurrente sólo tuvo derechos adquiridos respecto de las remuneraciones devengadas e ingresadas válidamente a su patrimonio, a las cuales ampara la garantía del derecho de propiedad -anteriores a la emisión del Dictamen N° 42.334, de 1999-, careciendo de ese derecho en relación con los estipendios futuros. (Aplica Dictámenes Ns. 15.837, de 1998 y 15.655, de 2002, entre otros). 

Finalmente, y en armonía con lo expuesto, es importante hacer presente que a esta Contraloría General le compete resguardar el principio de legalidad de los actos de la Administración, como asimismo la custodia del patrimonio público, por lo que no puede autorizar a quienes cuentan con un título de técnico de nivel superior, gozar de las prerrogativas vinculadas a un título profesional, por carecer de facultades legales para ello. 

En consecuencia, en mérito de lo antes expuesto, resulta forzoso concluir, una vez más, que el diploma de Técnico Universitario en Gestión Administrativa, otorgado por la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, no puede, por su propia naturaleza, ser considerado un título profesional, el cual, por ende, no habilita a quienes lo posean para percibir la asignación de especialidad al grado efectivo, en calidad de profesional y, el sobresueldo por título profesional, contemplados en el DFL. N° 2, de 1968, del Ministerio del Interior, Estatuto del Personal de Carabineros de Chile.