Dictamen N° 4941

Texto del dictamen

N° 4.941 Fecha: 4-II-2004

Se ha solicitado un pronunciamiento de esta Contraloría General respecto de la certificación de firmas electrónicas de los servicios públicos, con el objeto de implementar este medio internamente. En particular, consulta acerca de la necesidad de contar con certificados de firma electrónica para las comunicaciones internas del Municipio y si aquéllos deben ser emitidos por prestadores de servicios de certificación externos al mismo; sobre el criterio para utilizar firma electrónica avanzada; y respecto del sentido y alcance de la expresión "ministro de fe" recogida en Ley N° 19.799.

Al respecto, y en primer término, cabe tener presente que el Título II de Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma, ha dispuesto, en lo que interesa, normas aplicables al uso de firmas electrónicas por los órganos del Estado, complementadas a su vez, respecto de la Administración del Estado en particular y con la sola excepción de las empresas públicas creadas por ley, por el Título V del Decreto N° 181, de 2002, del Ministerio de Economía, que aprueba el reglamento de la citada ley.

Enseguida, debe tenerse en cuenta que Ley N° 19.799, en su artículo 6°, faculta a los órganos del Estado para suscribir por medio de firma electrónica y dentro de su competencia, actos, contratos y cualquier documento en dicho soporte, salvo en los casos que expresamente indica su inciso segundo, esto es, aquellas actuaciones para las cuales la Constitución Política o la ley exija una solemnidad que no sea susceptible de cumplirse mediante documento electrónico, o requiera la concurrencia personal de la autoridad o funcionario que deba intervenir en ellas.

Ahora bien, en el evento que los servicios públicos utilicen documentos electrónicos, los artículos 4° y 7° obligan a suscribirlos mediante firma electrónica avanzada sólo en el caso que tengan la calidad de instrumento público o bien, cuando se desee que el acto surta los efectos de aquél, es decir, constituya plena prueba de conformidad con las reglas generales.

Lo anterior, debe entenderse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 39 del reglamento, en orden a que los actos administrativos en soporte electrónico y que consten en decretos, resoluciones, acuerdos de órganos colegiados, o bien, la celebración de contratos o la emisión de cualquier otro documento electrónico que expresa la voluntad del servicio público, deben ser suscritos con firma electrónica avanzada.

Por consiguiente, como regla general los servicios públicos podrán, discrecionalmente y dentro de su competencia legal, utilizar documentos electrónicos en forma válida tanto en su documentación interna como externa, y firmarlos a través de cualquier sonido, símbolo o proceso electrónico que permita al receptor identificar, al menos formalmente, al funcionario que lo emite, caso en el cual la exigencia de certificados de firma no resulta de la esencia de ésta, sino que es un requisito meramente accidental que dependerá del sistema de firma electrónica que utilice el Servicio. De este modo, la obligación de los órganos de la Administración del Estado de utilizar firmas electrónicas avanzada -que requieren necesariamente una certificación electrónica-, se limita únicamente a los casos precedentemente señalados en los artículos 4° y 7° de la ley y 39 del reglamento.

Con todo, cumple manifestar que los servicios públicos deberán adoptar resguardos de seguridad adecuados para su documentación electrónica, de conformidad con las normas técnicas que se fijen a instancia del Comité de Normas para el Documento Electrónico, creado por el artículo 47, del citado Decreto N° 181, de 2002; como asimismo, de acuerdo al nivel de confidencialidad de la información que contengan y las obligaciones que legal o reglamentariamente se impongan en cada caso.

Por otra parte, en lo que se refiere a los certificados de firmas electrónicas de los órganos de la Administración del Estado, los artículos 9° de Ley N° 19.799 y 40 del reglamento, establecen un régimen especial, según el cual la certificación exigida para el caso de las firmas electrónicas avanzadas de las autoridades o funcionarios de los órganos del Estado se realizará por los ministros de fe de cada servicio establecidos expresamente en la ley, o bien, en su defecto, por funcionarios públicos de planta designados por resolución del Jefe Superior del Servicio para que, bajo la denominación de "ministro de fe", actúe como certificador.

De lo anteriormente expuesto, es dable concluir, en primer lugar, que cada servicio público afecto a Ley N° 19.799 certifica las firmas electrónicas avanzadas de sus funcionarios, a través de los ministros de fe dispuestos en la ley o designados por resolución, según el caso, y, por consiguiente, sin necesidad de acudir a prestadores de servicios de certificación externos, sean públicos o privados, y sin sujeción al procedimiento de acreditación establecido en el Título V de Ley N° 19.799.

Con todo, en virtud del artículo 44 del Decreto N° 181, de 2002, antes mencionado, los ministros de fe de los órganos o servicios públicos de la Administración del Estado, por su calidad de certificadores, se encuentran obligados a cumplir con normas técnicas equivalentes a aquellas fijadas para los prestadores de servicios de certificación acreditados, con el objeto de garantizar la publicidad, seguridad, integridad y eficacia en el uso de las firmas electrónicas. Para ello, y atendido el requisito de equivalencia normativa que se establece, habrá que estar exclusivamente a las normas chilenas que sean aplicables y, mientras éstas no sean aprobadas, a las normas técnicas que señala el reglamento en su disposición primera transitoria.

No obstante, de acuerdo con los artículos 9° de la ley y 41 del reglamento, se permite que los órganos de la Administración del Estado contraten, conforme a las normas que rigen la contratación administrativa, los servicios de certificación de firmas electrónicas, pero sólo con entidades certificadoras acreditadas y siempre que mediante resolución fundada se constate su conveniencia técnica o económica, basada en criterios de calidad de servicio y precio de éste.

Además, cabe precisar que la mencionada certificación de los ministros de fe, dice relación con la firma electrónica avanzada, la que, de conformidad con los artículos 2°, letra g) y 9° de la ley, requiere, copulativamente, estar certificada por los respectivos ministros de fe de cada servicio; haber sido creada usando medios que el funcionario público mantiene bajo su exclusivo control, de manera que se vincule únicamente al mismo y a los datos a los que se refiere; permita la detección posterior de cualquier modificación; verifique la identidad del titular e impida que éste desconozca la integridad del documento y su autoría.

Finalmente, en relación con los casos en que la ley no exige el uso de firma electrónica avanzada, si los servicios públicos optan por un sistema de firma electrónica que técnicamente opera sobre la base de certificados, éstos podrán ser emitidos tanto por los respectivos ministros de fe, como por cualquier funcionario o unidad del servicio, con la salvedad de que sólo en el primer caso y en la medida en que se reúnan los demás requisitos copulativos señalados precedentemente, dicha firma electrónica tendrá el carácter de avanzada.