Dictamen N° 26683

Texto del dictamen

N° 26.683 Fecha: 16-VII-2002
La Superintendencia de Seguridad Social ha solicitado la reconsideración de la jurisprudencia de esta Contraloría General en las materias que indica.
En primer término, la ocurrente se refiere a la jurisprudencia que ha señalado que los organismos previsionales del sector público no pueden abstenerse de conceder los beneficios de seguridad social que corresponden a los servidores públicos si los entes en que laboran se han abstenido de integrar  oportunamente  oportunamente las cotizaciones pertinentes. 
Al respecto, esa Superintendencia de Seguridad Social hace presente, entre otras consideraciones, que los beneficios previsionales tienen directa relación con los años de cotizaciones que registra el afiliado y, agrega, en relación con la presunción de derecho que establece el inciso segundo del artículo 3° de Ley 
N° 17.322, que ésta sólo permite inferir que por el hecho de pagarse las remuneraciones por parte del empleador se entiende que las respectivas cotizaciones han sido descontadas, pero no puede atribuirse a esa disposición el efecto de darlas por enteradas en el organismo previsional respectivo.
Sobre el particular, debe tenerse presente que el artículo 1°, inciso tercero, del Decreto Ley N° 3.501, de 1980, establece que las cotizaciones previsionales y de seguridad social “deberán ser deducidas por el empleador de las remuneraciones del trabajador y pagadas en las instituciones de previsión respectivas, aplicándose para todos los efectos las disposiciones de Ley N° 17.322”.
A su vez, el N° 1 del artículo 2° de este último cuerpo legal, encomienda al Jefe Superior de la respectiva institución previsional “determinar el monto de las imposiciones adeudadas por los empleadores y que no hubieren sido enteradas oportunamente, incluyendo las que descontaron o debieron descontar de las remuneraciones de los trabajadores" ;, para lo cual debe emitir una resolución que tiene mérito ejecutivo.
Por su parte, el artículo 3° de esa Ley N° 17.322, luego de las modificaciones introducidas por los Decretos Leyes N°s. 1.526, de 1976, y 2.062, de 1977, establece, en lo que interesa, que “para los efectos dispuestos en el artículo anterior, las imposiciones que no fueren enteradas oportunamente se calcularán por las instituciones de previsión y se pagarán por los empleadores conforme a la tasa que haya regido a la fecha en que se devengaron las remuneraciones a que corresponden las imposiciones”, y agrega, que “se presumirá de derecho que se han efectuado los descuentos a que se refiere ese mismo artículo, por el sólo hecho de haberse pagado total o parcialmente las respectivas remuneraciones a los trabajadores. Si se hubiere omitido practicar dichos descuentos, será de cargo del empleador el pago de las sumas que por tal concepto se adeuden”.
De la normativa señalada se deduce con claridad que la responsabilidad por el entero de las cotizaciones previsionales y su cobro, en caso de adeudarse éstas, no recae en el funcionario, toda vez que la propia Ley N° 17.322 obliga exclusivamente al empleador a descontar, declarar y enterar las correspondientes imposiciones, siendo función del ente previsional perseguir judicialmente su cobro.
Ahora bien, esta Contraloría General ha tenido oportunidad de manifestar, respecto del alcance del inciso segundo del artículo 3° de Ley N° 17.322, después de que fuera modificado por el referido Decreto Ley N° 1.526, de 1976, que la presunción de derecho que establece, en orden a que se han efectuado los descuentos de cotizaciones por el solo hecho de haberse pagado las remuneraciones, únicamente ha tenido por objeto acreditar que se han deducido las imposiciones de tales estipendios, obviándose la prueba al respecto.
En este sentido, resulta ilustrativo hacer presente que la doctrina ha señalado que existe independencia entre la obligación del empleador y el derecho a obtener beneficios previsionales por parte del trabajador, y que el derecho a reclamar una prestación de seguridad social no puede depender de la obligación de un tercero para con el organismo destinado a otorgarla.
Lo anterior guarda armonía con la posición sustentada por esta Contraloría General y que se fundamenta tanto en la normativa establecida en la citada Ley N° 17.322, modificada en la forma señalada, como en el Decreto Ley N° 3.501, de 1980, toda vez que en dicha legislación se otorgan a la entidad previsional amplias facultades para fiscalizar el entero de las cotizaciones y perseguir judicialmente su cobro, y se obliga al empleador a declarar, enterar y pagar las imposiciones.
Así pues, el hecho de que un organismo de la Administración del Estado no recaude o entere debidamente las imposiciones de los funcionarios públicos, no es responsabilidad de tales servidores, por lo que ello no puede redundar en un perjuicio para éstos y convertirse en un impedimento para que accedan a un determinado beneficio de seguridad social, tal como lo ha informado de modo reiterado y en el ámbito de su competencia la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, en los Dictámenes N°s. 23.946 de 1984, 13.928 de 1996, 15.294 de 1999 y 5.045 de 2000, entre otros.
Por último, es del caso expresar que conforme a lo señalado en la Constitución Política y en Ley N° 18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado, los servicios públicos deben conformar sus actuaciones estrictamente al principio de legalidad, y cumplir sus cometidos eficiente y coordinadamente, con sujeción a los imperativos derivados del principio de unidad de acción, de modo que los empleadores y los organismos previsionales pertinentes de la Administración, no pueden eludir el cumplimiento de las obligaciones que la ley les señala, tanto en lo relativo al cobro de las cotizaciones como en cuanto al otorgamiento de los beneficios de que se trata, resultando, en consecuencia, inadmisible que un servicio público se abstenga de otorgar préstamos previsionales excusándose en el incumplimiento o negligencia de otro ente de igual naturaleza.
Por consiguiente, atendidas las consideraciones que anteceden, esta Contraloría General ratifica el criterio sustentado en la jurisprudencia administrativa sobre la materia.
Se refiere luego la Superintendencia de Seguridad Social, a la jurisprudencia de este Organismo Fiscalizador que se pronuncia sobre la facultad del Contralor General para condonar sumas correspondientes a prestaciones de seguridad social erróneamente concedidas y para otorgar facilidades de pago para el reintegro de las mismas.
Al respecto, cabe tener presente que el inciso primero del artículo 67 de Ley N° 10.336, Orgánica de la Contraloría General, establece, en lo que interesa, que “el Contralor General podrá ordenar que se descuenten de las remuneraciones de los funcionarios de los Organismos y Servicios que controla, en las condiciones que determine y adoptando los resguardos necesarios, las sumas que éstos adeuden por concepto de beneficios pecuniarios que hayan percibido indebidamente”, en tanto que en el inciso cuarto de dicho artículo se expresa que el Contralor podrá, por resolución fundada, liberar total o parcialmente de la restitución antes mencionada, cuando, a su juicio “hubiere habido buena fe o justa causa de error”.
En relación con esta normativa, la jurisprudencia de esta Contraloría General ha manifestado a través de los Dictámenes N°s. 6.560 y 56.865, ambos de 1977, entre otros, que el citado artículo 67 de Ley N° 10.336 tiene un alcance amplio, debiendo por lo tanto entenderse que faculta al Contralor General para otorgar facilidades para el reintegro o para condonar todas aquellas sumas que adeuden tanto los funcionarios como los ex funcionarios de los organismos que controla, sea que provengan de beneficios pecuniarios que se hayan percibido indebidamente o de cantidades que el Estado haya tenido que pagar a terceros en las condiciones descritas.
Precisado lo anterior, cabe señalar que el Decreto Ley N° 3.536, de 1980 cuyo artículo 4° derogó el artículo 11 de Ley N° 17.213, dispuso en su artículo 3° en lo que interesa que corresponderá a los Jefes Superiores de las instituciones de previsión social y a los directores de las Cajas de Compensación de Asignación Familiar y de las Mutualidades de Empleadores de Ley N° 16.744, resolver sobre el otorgamiento de facilidades para la restitución y pago de las sumas que se hayan percibido por concepto de prestaciones de seguridad social erróneamente concedidas.
Agrega esa disposición, que si concurren circunstancias calificadas que lo justifiquen, los Jefes Superiores y el Directorio podrán remitir la obligación de restituir esa cantidad.
De este modo, atendido que el artículo 3° del mencionado Decreto Ley N° 3.536, de 1980, entregó a los Jefes Superiores de las instituciones de previsión social una facultad similar a la que antes tenía esa Superintendencia de Seguridad Social en virtud del aludido artículo 11 de Ley N° 17.213, la jurisprudencia de esta Contraloría General emitida en relación con el citado artículo 3°, manifestada, por ejemplo en los Dictámenes N°s. 15.323 de 1983, 8.098 de 1987, 9.481 de 1982, 40.482 de 1994, 21.861 de 1998 y 17.258 de 2000, ha mantenido el criterio de que en materia de prestaciones de seguridad social erróneamente concedidas por un organismo previsional de la Administración estatal a funcionarios de este sector, y en que se encuentran comprometidos fondos públicos, debe resolver la Contraloría General.
De acuerdo con dicho criterio, debe este Organismo Contralor ejercer, por lo tanto, las atribuciones relacionadas con la condonación o el otorgamiento de facilidades para el reintegro de beneficios previsionales o de seguridad social erróneamente concedidos, a que se refiere el artículo 67 de la señalada Ley N° 10.336, sin que corresponda, por lo tanto, acceder a lo solicitado por la Superintendencia.
Por último, la Superintendencia de Seguridad Social solicita la reconsideración de la jurisprudencia emitida por la Contraloría General en la que se ha manifestado que los incrementos de remuneraciones establecidos en el artículo 2° del Decreto Ley N° 3.501, de 1980, no se pueden conceder al personal de los establecimientos educacionales municipalizados afectos al régimen remuneratorio previsto en el artículo 4° del DFL. N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, como tampoco a los servidores que trabajan en Universidades Estatales, las que cuentan con autorización para establecer su propio sistema de remuneraciones, en conformidad con lo previsto en el DFL. N° 3, de 1980, del Ministerio de Educación, toda vez que sus estipendios no se fijan por ley.
Al respecto, debe recordarse que esta Contraloría General ha informado en anteriores pronunciamientos -Dictámenes N°s. 7.315 de 1994 y 36.042 de 1995, emitido este último precisamente atendiendo una consulta de esa Superintendencia de Seguridad Social-, que, atendido lo prescrito expresamente por el artículo 2°, inciso cuarto, del Decreto Ley N° 3.501, de 1980, -que beneficia solamente “a quienes ingresen a entidades cuyas remuneraciones se fijen por ley”- a los aludidos trabajadores desde su cambio de régimen remuneratorio, no les ha correspondido percibir el incremento regulado por dicho artículo, considerando que los estipendios de tales personales ya no se fijan por ley, sino que en forma convencional o por la propia autoridad. 
Por consiguiente, la Contraloría General cumple con hacer presente que, no habiéndose hecho valer nuevas argumentaciones en un asunto que fue latamente analizado en los dictámenes mencionados precedentemente, no cabe sino reiterar el criterio expuesto en dichos pronunciamientos.