Dictamen N° 27984

Texto del dictamen

N° 27.984                                                                     26-VII-2001


Se ha solicitado la reconsideración del dictamen de esta Contraloría General N° 4.556, de 2001, mediante el cual se concluyera que los exonerados políticos que al momento de su cese de funciones se encontraban afiliados al nuevo sistema de pensiones establecido en el decreto ley N° 3.500, de 1980, no tienen derecho a obtener la pensión no contributiva prevista en el artículo 6° de la ley N° 19.234, por cuanto este cuerpo legal no los contempló entre sus beneficiarios.

Los recurrentes fundamentan su solicitud de reconsideración planteando en síntesis, que el artículo 16 de la ley N° 19.234, modificado por la ley N° 19.582, al otorgar a los exonerados un derecho de opción entre la pensión no contributiva y el bono de reconocimiento no efectúa distinción alguna en cuanto a si aquéllos se afiliaron al nuevo sistema de pensiones antes o después de la exoneración, de tal forma que no existe ninguna razón para excluir de ese derecho de opción a quienes al momento de ser exonerados se encontraban afectos al régimen previsional del decreto ley N° 3.500 de 1980.

Dicho criterio, según estiman, emanaría de la propia jurisprudencia de este Organismo Contralor, sustentada en los dictámenes N°s 31.436, 33.212 y 36.751, todos de 1999, los que reconocen el derecho de opción de los afectados independientemente del régimen previsional a que se hubieren encontrado afiliados al término de sus servicios.

Se agrega, asimismo, que no puede considerarse como argumento válido para negar el derecho a pensión no contributiva a dicho sector de exonerados la circunstancia que el artículo 4° de la ley N° 19.234 disponga, que para los efectos del reconocimiento de abonos que ese precepto contempla sólo se consideran los servicios computables registrados en el antiguo sistema de pensiones, excluyendo a los del decreto ley N° 3.500 de 1980, ya que no obstante ello ese cuerpo legal otorga los beneficios de la ley y, específicamente, el abono de tiempo por gracia, a los imponentes de las administradoras de fondos de pensiones, no considerándose para los efectos precisos de este beneficio, los períodos que registran en el nuevo sistema de pensiones, dado que este régimen obedece a principios generales diferentes a los que rigen el sistema provisional antiguo.

Sobre el particular, cumple esta Entidad de Control con expresar que, efectuado un nuevo estudio acerca de la materia expuesta, se ha podido apreciar que existen algunas razones que permiten concluir que los exonerados políticos a que alude la consulta se encuentran en condiciones de obtener la pensión no contributiva establecida por la ley N° 19.234, modificada por la ley N° 19.582.

En efecto, el artículo 3° de la citada ley N° 19.234 dispone, de un modo general, que los ex funcionarios de la Administración Pública y de las demás entidades que señala y que hayan sido exonerados por motivos políticos durante el período comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, tendrán derecho a solicitar del Presidente de la República, por intermedio del Ministerio del Interior, los abonos de años de afiliación y los beneficios de pensiones no contributivas por gracia que regula en los artículos siguientes.

Enseguida, el artículo 8° del texto, legal en comento, al definir al exonerado político, lo hace en forma amplísima y exige una sola fundamentación, estableciendo que se considerará como tales a los ex trabajadores a que se refiere su artículo¡3° y que en e¡ período en él mencionado hayan sido despedidos por causas que se hubieren motivado en consideraciones de orden político y que consten de algún modo fehaciente, de modo que no distingue en absoluto respecto del régimen previsional a que haya estado afiliado el trabajador, así como tampoco lo hace el artículo 10 del mismo cuerpo normativo, según el cual la calificación de exonerado político será hecha en forma privativa por el Presidente de la República, quien resolverá también privativamente acerca del otorgamiento de los beneficios de cargo fiscal que se autorizan en los artículos 3° y siguientes de la ley.

Como puede apreciarse, el concepto de exonerado político empleado por el legislador es tan amplio que comprende a todos los trabajadores indicados en el artículo 3°, que de un modo u otro cesaron en funciones por razones de orden político ajenas a su desempeño funcionario, no pareciendo admisible, desde este punto de vista, excluir de la aplicación del referido cuerpo normativo, y de las franquicias que otorga, a un ex trabajador declarado exonerado político, por la sola razón de estar cotizando en una administradora de fondos de pensiones a la fecha de la exoneración.

Al respecto, es del caso precisar que el artículo 6° de la referida ley N° 19.234 establece simplemente que tienen derecho a pensión no contributiva los exonerados políticos que ala fecha de su exoneración o despido tenían en la respectiva institución previsional del sistema antiguo de pensiones los periodos de afiliación computable que ese precepto dispone, pero no exige que a la data del cese de funciones el interesado se encuentre necesariamente afiliado a una entidad previsional antigua, sino solamente que, a dicha época, acredite que tenía en alguna de esas entidades el tiempo de afiliación computable exigido en cada caso.

Así, por lo demás, aparece del Mensaje del Presidente de la República dirigido a la Cámara de Diputados para la tramitación del Proyecto de Ley de Exonerados, según consta en Acta de la Sesión N° 23 de 4 de agosto de 1992, toda vez que en él se indica que el proyecto propone facultar al Primer Mandatario para conceder "un beneficio de pensión no contributiva, por invalidez, por vejez, o por expiración obligada de funciones, a quienes actualmente no tienen derecho a ella siempre que al momento de su cesación en funciones hubieren cumplido un periodo mínimo de calificación", sin exigir que a esa data se encontraren afiliados a determinado régimen previsional.

En cambio, el mismo Mensaje, al referirse a la pensión transaccional del artículo 2° de la ley N° 19.234, excluye expresamente a los ex funcionarios públicos adscritos al régimen privado de las administradoras de fondos de pensiones, del derecho a obtener dicha franquicia transaccional, por cuanto en ese régimen no existe la jubilación por expiración obligada de funciones, respecto de la cual se faculta la transacción.

De lo anterior se deduce, entonces, que si en el caso de las pensiones no contributivas el legislador no hizo esa distinción fue precisamente porque estimó que este beneficio correspondía otorgarlo a todos los exonerados, cualquiera sea el régimen previsional a que se hubieren encontrado afectos al instante de la exoneración.

Finalmente, como una demostración más de ese criterio de no distinción empleado por el legislador en materia de pensión no contributiva, debe considerarse la modificación que al texto primitivo del artículo 16 de la ley N° 19.234 le introdujo el artículo 1° N° 9 de la ley N° 19.582, en el sentido de declarar expresamente que la incompatibilidad allí establecida entre la pensión no contributiva, la pensión de régimen antiguo y el bono de reconocimiento, es "sin perjuicio del derecho de opción a que hubiere lugar entre dichos beneficios", y al hacerlo, no efectuó discriminación alguna respecto de la fecha en que el titular del bono se incorporó al nuevo sistema de pensiones.

Este derecho opcional, que por lo demás había sido ya reconocido por la jurisprudencia administrativa antes de esa modificación legal, permite pues obtener pensión no contributiva, renunciando a dicho bono, tanto a aquellos exonerados que se incorporaron al régimen del decreto ley N° 3.500 de 1980 con posterioridad a la fecha de cesación de funciones como a los que lo hicieron antes de dicha data.

Por otra parte, en lo que concierne al cálculo de la pensión no contributiva que corresponda otorgar a los exonerados de que se trata, cabe precisar que el artículo 12 de la ley N° 19.234, que regula esta materia, establece en su primer inciso, como regla general, que esta pensión se determina "aplicando las normas legales que correspondan al régimen de pensiones a que se hubiere encontrado afecto el interesado al momento de cesar en funciones", y en seguida, en sus incisos segundo, tercero y cuarto, fija tres modalidades de sueldos bases de pensión diferentes, destinados, el primero, para los ex trabajadores del sector público, excluidos los de las empresas autónomas del Estado, el segundo, para los del sector privado, incluidos los de dichas empresas, y el tercero, para los dirigentes sindicales, respectivamente, agregando que es sobre estos sueldos bases que debe aplicarse "el respectivo sistema de cálculo", esto es, el establecido en el régimen previsional del exonerado.

Este modo de determinar las pensiones a los exonerados políticos es plenamente aplicable sin dificultad alguna a los regímenes de previsión antiguos, porque cada uno de ellos tiene reglas de cálculo de pensiones uniformes y obligatorias para sus afiliados, que operan en relación con la renta imponible y los años de servicio computables, pero es absolutamente inconciliable con la determinación de las pensiones en el sistema del decreto ley N° 3.500 de 1980, que sería el que correspondería aplicar a los exonerados de la especie de acuerdo con la regla general del inciso primero del precitado artículo 12, pues en este sistema es fundamental para este efecto el capital acumulado por el trabajador en su cuenta individual más el bono de reconocimiento, si lo hubiere, además de lo cual es el propio afiliado el que debe elegir, sobre la base de ése capital, una de las tres modalidades de pensión que establece el articulo 61 del citado decreto ley, esto es, renta vitalicia inmediata, renta temporal con renta vitalicia diferida o retiro programado, contratando con una Compañía de Seguros de Vida cualquiera de las dos primeras y con la respectiva Administradora de Fondos de Pensiones la última.

En estas circunstancias, como quiera que el referido artículo 12 no contempla un procedimiento especial para determinar la pensión no contributiva a los exonerados que al cesar en funciones estaban afiliados al sistema del decreto ley N° 3.500, de 1980, resulta racional y lógico emplear para ellos las mismas normas de este artículo 12 -incluidos los tres sueldos bases de pensión ya señalados- pero sin aplicarles como "respectivo sistema de cálculo" alguno de los contemplados en dicho decreto ley, sino que el correspondiente al último régimen previsional antiguo a que el exonerado estuvo afecto antes de incorporarse al sistema de las administradoras de fondos de pensiones. 

Por todas las consideraciones que anteceden, se concluye que los exonerados políticos que a la fecha del cese de funciones se encontraban afectos al sistema de pensiones del decreto ley N" ; 3.500, de 1980, se encuentran habilitados para configurar la pensión no contributiva establecida en el artículo 6° de la ley N° 19.234, en la medida que acrediten el tiempo de afiliación computable en los antiguos regímenes de previsión y los demás requisitos que exige la ley.

Reconsidéranse en el sentido expuesto los dictámenes de esta Entidad N°s. 4.556 y 5.611, ambos de 2001.