Dictamen N° 15999

Texto del dictamen

N° 15.999 Fecha: 30-IV-2001
Esta Contraloría General se ha abstenido de tomar razón del decreto N° 612, de 2000, del Ministerio de Salud, en virtud del cual se absuelve a don M.R., ex Director del Servicio de Salud Llanquihue-Chiloé-Palena, afinando de este modo un sumario administrativo instruido por la Contraloría Regional de Los Lagos en esa repartición, por no ajustarse a derecho.
En efecto, por oficio N° 10.685, de 27 de marzo de 2000, el Jefe de la División de Auditoría Administrativa de la Contraloría General remitió a la señora Ministra de Salud, una copia del mencionado sumario administrativo, conjuntamente con el pronunciamiento del Contralor Regional de Los Lagos recaído sobre éste último, de fecha 28 de febrero del año pasado, en el cual propone aplicar, entre otras, la medida disciplinaria de multa del 5% de la remuneración mensual al señor M.R., a fin de que se adoptara una decisión definitiva al respecto.
En este orden de ideas, es del caso consignar que, si bien el legislador ha radicado la potestad disciplinaria en la Administración activa, confiriéndole a la autoridad la facultad de determinar la absolución o la aplicación de alguna medida disciplinaria respecto del personal de su dependencia, conforme a lo preceptuado - entre otros - en los artículos 134 de la Ley N° 18.834 y 28 de la resolución N° 236, de 1998, de esta Entidad de Fiscalización - Reglamento de Sumarios instruidos por la Contraloría General de la República -; el ejercicio de tal atribución debe ser ejercida con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico.
Luego, la circunstancia de que el legislador no le haya entregado a este Organismo de Control potestad disciplinaria no es óbice para que, en el ejercicio de las facultades de control de la legalidad que le confieren los artículos 87 y 88 de la Constitución Política del Estado y 1 °, 5°, 6° y 9° de su Ley Orgánica Constitucional N° 10.336, pueda pronunciarse sobre las infracciones de ley que detecte en el correspondiente decreto sancionatorio o absolutorio.

En este sentido, esta Entidad de Fiscalización debe resguardar que, en este caso, la Administración dé cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 116, inciso segundo, de la Ley N° 18.834, conforme al cual las medidas disciplinarias que enuncia deberán ser aplicadas tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias agravantes o atenuantes que arroje el mérito del proceso.
Del mismo modo, esta Entidad de Control debe velar porque las decisiones de la Administración se ciñan al principio de juridicidad previsto en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, vale decir, que se ajusten al ordenamiento jurídico en toda su integridad; como también que se resguarde la garantía constitucional consagrada en el artículo 19, N° 2, de la Ley Suprema. De consiguiente, le corresponde fiscalizar que la potestad disciplinaria sea ejercida en la forma que señala la legislación y sin arbitrariedad, lo que implica que la decisión adoptada sea justa, desprovista de discriminación y proporcional a la falta y al mérito del proceso. (Aplica dictamen N° 7.744, de 2000).
En este orden de consideraciones, es del caso manifestar que, tratándose de sumarios incoados por la Contraloría General, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 133 y siguientes de la Ley N° 10.336, si bien la Administración activa no se encuentra en el imperativo de aplicar en definitiva las medidas disciplinarias que, como consecuencia de dichos procesos le sean propuestas, ello no puede implicar la infracción a la legislación vigente ni a los principios antes citados, toda vez que las resoluciones que dicte la autoridad administrativa en tales circunstancias, sean sancionatorias o absolutorias, se encuentran sometidas al control de juridicidad de esta Entidad - estén o no afectas al trámite de toma de razón - y, por consiguiente, pueden ser representadas si contravienen el ordenamiento jurídico.
Lo contrario significaría vulnerar lo establecido en los artículos 6°, inciso final, 7°, inciso final, y 38, inciso segundo, de la Carta Fundamental, en relación con los artículos 3°, inciso segundo, 4°, 15 y 63 y siguientes de la referida Ley N° 18.575, que consagran el principio de responsabilidad en la Administración del Estado, en cuya virtud los servidores públicos se hallan sujetos a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que les pudiere afectar, siendo un deber de la autoridad velar porque la misma se haga efectiva mediante un racional y justo procedimiento.
En torno a esta materia, el artículo 114 de la antedicha Ley N° 18.834 previene en su inciso primero que el empleado que infringiere sus obligaciones y deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias. En tanto, el inciso segundo de la precitada disposición dispone que los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo.
Como se advierte claramente de tales preceptos, acreditada una infracción a los deberes y obligaciones en el proceso sumarial respectivo, se configura la responsabilidad administrativa, la que debe dar lugar a la aplicación de una medida disciplinaria. Es decir, la discrecionalidad de que goza la autoridad en quien se radica la potestad disciplinaria, no consiste en que pueda libremente determinar si aplica una sanción o absuelve, no obstante estar fehacientemente acreditada la falta, sino que ello dice relación con la medida específica a aplicar o la decisión a adoptar, pero siempre atendiendo al mérito del proceso y a las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan concurrir.
Así, entonces, cuando la autoridad administrativa llamada a ejercer la potestad disciplinaria, no lo hace debiendo hacerlo, no solo está amparando o encubriendo al funcionario infractor, sino que está incurriendo en una grave omisión y en una inadecuada utilización de sus facultades, lo que claramente implica una inobservancia del principio de probidad, pues éste consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, según lo establecido en el artículo 54 de la aludida Ley N° 18.575, interés general que se manifiesta en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas, en lo razonable e imparcial de sus decisiones y en la rectitud de ejecución de las normas, entre otros factores, como lo dispone el artículo 55 del mismo cuerpo legal.
Confirma lo anterior, lo señalado en el artículo 64, N° 8, de la indicada Ley N° 18.575, en cuanto establece que infringe especialmente el principio de probidad administrativa, entre otras conductas, contravenir el deber de legalidad que rige el desempeño de los cargos públicos, legalidad que está conformada por la diversidad de preceptos que se han reseñado en los párrafos que anteceden y que imponen a la autoridad depositaria de las facultades disciplinarias, el deber de ejercerlas efectivamente.
Es necesario precisar, en este mismo orden de ideas, que el ejercicio de potestades discrecionales como la analizada, tiene que ser suficientemente motivado y fundamentado, a fin de asegurar que las actuaciones de la Administración sean concordantes con el objetivo considerado por la preceptiva pertinente al otorgarlas, debiendo estar desprovistas de toda arbitrariedad, de manera que no signifiquen, en definitiva, una desviación de poder.
De este modo, el ejercicio de la potestad disciplinaria en ningún caso puede efectuarse de manera caprichosa; antes bien, la decisión que en último término adopte la autoridad administrativa en quien ella está radicada, debe ser proporcional al mérito del proceso sumarial, debidamente fundada y así establecerse explícitamente en el respectivo acto administrativo.
En armonía con lo antes expuesto, la jurisprudencia administrativa ha precisado que, propuesta por la Contraloría General una medida disciplinaria determinada, la autoridad titular de la potestad sancionadora puede considerar la concurrencia de circunstancias atenuantes u otros antecedentes del proceso sumarial y analizarlos racional y objetivamente en el marco de la legalidad aplicable, pudiendo llegar a una conclusión diversa, - aunque no desproporcionada -, que puede traducirse incluso en la absolución o sobreseimiento del inculpado, pero siempre de acuerdo con el mérito de los antecentes y por razones fundadas y jamás por una mera apreciación subjetiva.
Así, entonces, aun cuando la autoridad administrativa no se encuentra obligada a acatar en forma irrestricta lo propuesto por este Organismo Fiscalizador, lo que en definitiva resuelva no puede implicar el desconocimiento de los hechos investigados y acreditados por esta Entidad Contralora, eximiendo de la responsabilidad administrativa determinada en el respectivo sumario, a los funcionarios infractores de sus deberes estatutarios, sin fundamentos objetivos y de manera desproporcionada al mérito del proceso. (Aplica dictamen N° 43.507, de 2000).
Establecido todo lo anterior, cabe manifestar que, en la situación en comento, de acuerdo con los antecedentes examinados, la Contraloría Regional de Los Lagos instruyó un sumario administrativo en el Servicio de Salud Llanquihue-Chiloé-Palena, con el objeto de investigar las irregularidades que se produjeran en dicha repartición con ocasión de la enajenación de un bien inmueble de su propiedad, como consecuencia del cual propuso imponer, entre otras, la sanción de multa del 5% de su remuneración mensual al señor M.R., ex-Director de dicho Servicio de Salud.
Pues bien, atendido lo expresado en los párrafos que anteceden, la actuación de la autoridad en la especie, en orden a absolver de responsabilidad administrativa al referido ex-servidor sumariado, no se ha ajustado a derecho, por cuanto tal decisión no armoniza con el mérito del procedimiento disciplinario adjunto, del que consta que esa responsabilidad se halla acreditada a su respecto, y, además, ella se vuelve arbitraria al no haberse fundamentado debida y legalmente en el Decreto N° 612, de 2000, en estudio, por todo lo cual esta Contraloría General se ve en el imperativo de devolver a esa Superioridad, sin tramitar, el precitado acto administrativo.