Dictamen N° 43507

Texto del dictamen

N° 43.507 Fecha: 14-XI-2000
Se solicita un pronunciamiento acerca de la procedencia que la autoridad administrativa pueda alterar las proposiciones que la Contraloría General formule sobre la absolución o la aplicación de medidas disciplinarias respecto de los sumarios que esta Entidad instruye, en ejercicio de las atribuciones que le confiere Ley N° 10.336.
En particular, adjunta copia del Decreto municipal, por el cual se absuelve de responsabilidad administrativa, entre otros, a funcionarios respecto de los cuales esa Sede Regional incoara un sumario administrativo y propusiera la aplicación de determinadas medidas disciplinarias.
El Municipio, indica entre los considerandos del referido decreto, que la absolución de los inculpados fue adoptada en atención a que conforme lo ha determinado la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, la ponderación de la gravedad de los hechos acreditados en un proceso disciplinario y la determinación de la sanción aplicable, a menos que esos hechos tengan asignada por ley una medida disciplinaria específica, es facultad privativa de la autoridad alcaldicia.
Al respecto, en primer término, es del caso consignar que si bien el legislador ha radicado la potestad disciplinaria en la Administración activa, confiriéndole a la autoridad la facultad de determinar la absolución o la aplicación de alguna medida disciplinaria respecto del personal de su dependencia, conforme lo preceptuado -entre otros- en los artículos 134 de Ley N° 18.834, 63, letra d), de Ley N° 18.695, 138 de Ley N° 18.883 y 28 de la Resolución N° 236 de esta Entidad de Fiscalización -Reglamento de Sumarios Instruidos por la Contraloría General de la República-; el ejercicio de tal atribución debe ser ejercida con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico.
Luego, la circunstancia que el legislador no le haya entregado a este Organismo de Control potestad disciplinaria no es óbice para que, en el ejercicio de las facultades de control de la legalidad que le confieren los artículos 87 y 88 de la Constitución Política del Estado y 1°, 5°, 6° y 9° de su Ley Orgánica Constitucional, N° 10.336, pueda pronunciarse sobre las infracciones de ley que detecte en el correspondiente decreto sancionatorio o absolutorio.
En este sentido, esta Entidad de Fiscalización debe resguardar que la Administración dé cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 120, inciso segundo, de Ley N° 18.883, y 116, inciso segundo de Ley N° 18.834, en su caso, conforme a los cuales las medidas disciplinarias que enuncian deberán ser aplicadas tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias agravantes o atenuantes que arroje el mérito del proceso.
Asimismo, esta Entidad de Control debe velar porque las decisiones de la Administración se ciñan al principio de juridicidad previsto en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de Ley N° 18.575, vale decir, que se ajusten al ordenamiento jurídico en toda su integridad; como también que se resguarde la garantía constitucional consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Ley Suprema. De consiguiente, le corresponde fiscalizar que la potestad disciplinaria sea ejercida en la forma que señala la legislación y sin arbitrariedad, lo que implica que la decisión adoptada sea justa, desprovista de discriminación y proporcional a la falta y al mérito del proceso (Aplica Dictamen N° 7.744 de 2000).
En este orden de consideraciones, es del caso manifestar que tratándose de sumarios incoados por la Contraloría General, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 133 y siguientes de Ley N° 10.336, si bien la Administración activa no se encuentra en el imperativo de aplicar en definitiva las medidas disciplinarias que, como consecuencia de dichos procesos le sean propuestas, ello no puede implicar la infracción a la legislación vigente ni a los principios antes citados, toda vez que las resoluciones que dicte la autoridad administrativa en tales circunstancias, sean sancionatorias o absolutorias, se encuentran sometidas al control de juridicidad de esta Entidad -estén o no afectas al trámite de toma de razón- y, por consiguiente, pueden ser representadas si contravienen el ordenamiento jurídico.
Lo contrario significaría infringir lo dispuesto en los artículos 6°, inciso final, 7°, inciso final y 38, inciso segundo, de la Carta Fundamental, en relación con los artículos 3°, inciso segundo, 4°, 15 y 63 y siguientes, de Ley N° 18.575, que consagran el principio de responsabilidad en la Administración del Estado, en virtud del cual los funcionarios públicos se encuentran sujetos a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que les pudiere afectar, siendo obligación de la autoridad velar porque la misma se haga efectiva mediante un racional y justo procedimiento. 
Sobre esta materia los artículos 118 de Ley N° 18.883 y 114 de Ley N° 18.834, en su caso, establecen que el empleado que infringiere sus obligaciones y deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias. Prosigue el inciso segundo, que los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo.
Como se puede apreciar claramente de tales preceptos, acreditada una infracción a los deberes y obligaciones en el proceso sumarial respectivo, se configura la responsabilidad administrativa, la que debe dar lugar a la aplicación de una medida disciplinaria. Es decir, la discrecionalidad que tiene la autoridad en la cual se radica la potestad disciplinaria, no consiste en que pueda libremente determinar si aplica una sanción o absuelve, no obstante estar fehacientemente acreditada la falta, sino que ello dice relación con la medida específica a aplicar o la decisión a adoptar, pero atendiendo al mérito del proceso y a las circunstancias atenuantes y agravantes que concurran. 
Así pues, cuando la autoridad administrativa, llamada a ejercer la potestad disciplinaria, no lo hace debiendo hacerlo, no solo está amparando o encubriendo al funcionario infractor, sino que está incurriendo en una grave omisión y en una torcida utilización de sus facultades, lo que, evidentemente importa una falta de probidad, pues ésta consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, según lo establecido en el artículo 54 de Ley N° 18.575, interés general que se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas, en lo razonable e imparcial de sus decisiones y en la rectitud de ejecución de las normas, entre otros factores, acorde lo dispone el artículo 55 del mismo cuerpo legal.
Corrobora lo anterior, lo dispuesto en el artículo 64, N° 8 de la citada Ley N° 18.575, en cuanto señala que infringe especialmente el principio de la probidad administrativa, entre otras conductas, contravenir el deber de legalidad que rige el desempeño de los cargos públicos, legalidad que está constituida por la diversidad de preceptos que se han reseñado en los párrafos que anteceden y que imponen a la autoridad depositaria de las facultades disciplinarias, el deber de ejercerlas efectivamente.
Ahora bien, es necesario consignar que el ejercicio de potestades discrecionales como la analizada, debe ser suficientemente motivado y fundamentado, con el objeto de asegurar que las actuaciones de la Administración sean consecuentes con el fin considerado por la preceptiva pertinente al conferirlas, debiendo estar desprovistas de toda arbitrariedad, de manera que no importen, en definitiva, una desviación de poder. (Aplica criterio contenido en los Dictámenes N°s. 36.661 y 46.815, ambos de 1999).
De este modo, el ejercicio de la potestad disciplinaria en ningún caso puede realizarse de manera caprichosa. Por el contrario, la decisión que en definitiva adopte la autoridad administrativa en quien esté ella radicada, debe ser proporcional al mérito del proceso sumarial, debidamente fundada y así establecerse expresamente en el decreto o resolución respectivo.
Así entonces, propuesta por la Contraloría General una medida disciplinaria determinada, la autoridad titular de la potestad sancionadora puede considerar la concurrencia de circunstancias atenuantes u otros antecedentes del proceso sumarial y analizarlos racional y objetivamente en el marco de la legalidad aplicable, pudiendo llegar a una conclusión diversa, -aunque no desproporcionada-, que puede traducirse incluso en la absolución o sobreseimiento del inculpado, pero siempre de acuerdo con el mérito de los antecedentes y por razones fundadas y jamás por una mera apreciación subjetiva.
Corresponderá a esta Contraloría General, o a las Contralorías Regionales en su caso, tal como ya se indicara, efectuar el control de juridicidad de la resolución adoptada por la autoridad administrativa, control que comprende, por cierto, la verificación de la razonabilidad y el recto ejercicio de la potestad disciplinaria en los términos expuestos precedentemente.
Precisado lo anterior, cabe señalar que en la situación específica planteada, de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, la Contraloría Regional de Aysén instruyó un sumario administrativo tendiente a determinar las responsabilidades funcionarias derivadas del otorgamiento irregular de permisos de circulación, como consecuencia del cual propuso, con fecha 2 de junio del año en curso, la aplicación de determinadas medidas disciplinarias a parte de los inculpados y la absolución de sólo dos de ellos.
La Municipalidad de Coyhaique, por su parte, mediante el Decreto N° 615, de 2000, dispuso la absolución de la totalidad de los empleados antes mencionados.
En este contexto, no se ajusta a derecho el actuar de la Municipalidad de Coyhaique, al absolver de responsabilidad administrativa a todos los funcionarios sumariados, por cuanto ello no se aviene con el mérito del proceso, acorde con el cual tal responsabilidad se encuentra acreditada respecto de los empleados a quienes esta Entidad proponía sancionar, sin que la autoridad edilicia haya fundamentado debida y legalmente la resolución adoptada, lo que entonces la torna arbitraria.
En consecuencia, aun cuando la autoridad administrativa no se encuentra obligada a acatar en forma irrestricta lo propuesto por esta Contraloría General, lo que en definitiva resuelva no puede implicar el desconocimiento de los hechos investigados y acreditados por este Organismo de Control, eximiendo de la responsabilidad administrativa determinada en el respectivo sumario, a los funcionarios infractores de sus deberes estatutarios, sin fundamentos objetivos y de manera desproporcionada al mérito del proceso. 
Reconsidéranse los Dictámenes N°s. 19.307 de 1969; 45.675 de 1973; 29.696 de 1975; 18.675 de 1976; 31.288 de 1982; 28.463 de 1983; 9.854 de 1985; 6.817 de 1986, 6.460, 5.788 y 8.885 de 1991; 2.855 de 1992; 13.570 y 18.395 de 1993; 28.844 de 1994; 10.118, 15.961 y 20.504 de 1995; 14.199, 33.250 y 38.921 de 1996; 2.599 de 1997 y 3.348 de 2000, en lo que sea pertinente, como asimismo todo otro dictamen contrario al criterio expuesto.