Dictamen N° 42779

Texto del dictamen

N° 42.779 Fecha: 9-XI-2000
La Contraloría Regional de Tarapacá solicita que se determine a la luz de lo dispuesto en el artículo 11 bis de Ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado, introducido por Ley N° 19.653, cómo se deben resolver las peticiones de copias de sumarios administrativos y de informes de fiscalización de esta Contraloría General.
Atendido lo anterior, ha remitido una presentación mediante la cual concejal y ex concejal de Municipalidad, solicitan copia íntegra de un sumario administrativo que se incoara en dicho Municipio por la aludida Contraloría Regional, y copia del informe de la visita inspectiva practicada a dicha entidad edilicia con el objeto de atender una presentación efectuada por diputada.
Asimismo, la Contraloría Regional de Antofagasta ha remitido una consulta de ex funcionario de Gendarmería de Chile, en la que solicita un pronunciamiento de este Organismo de Control sobre la legalidad de la negativa por parte del Director Nacional de ese servicio, de proporcionarle copias de un sumario administrativo instruido en dicho organismo; como también una presentación de empresa que solicita a esa unidad regional copia de la resolución dictada en un sumario instruido por ella con el fin de investigar las irregularidades administrativas cometidas en el proceso de autorización ambiental del proyecto denominado “Chancado y Transporte de Caliche Manchas 9 y 10 de María Elena”.
Por otra parte, alumnas de la Facultad de Administración y Economía de la Universidad de Santiago de Chile, hacen presente que el Director del Servicio de Salud Metropolitano Oriente les ha denegado el acceso al sumario administrativo que indican y que fue llevado a cabo en el Hospital Luis Calvo Mackena durante los años 1997-1998, cuyo conocimiento pidieron atendido que su seminario de titulación se refiere a la gestión de ese centro hospitalario en esa época, por lo que solicitan que la Contraloría General se pronuncie sobre su derecho a obtener esta información.
Al respecto procede señalar, en lo que concierne a los sumarios administrativos, que conforme con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 11 bis de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, agregado por Ley N° 19.653, sobre Probidad Administrativa, la función pública debe ejercerse con transparencia, “de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella”.
De esta forma, y tal como se indica en el Dictamen N° 35.259, de 2000, de este Organo de Control, el principio general de la transparencia en el ejercicio de la función pública ha recibido una consagración legislativa expresa en nuestro ordenamiento jurídico administrativo. 
En directa aplicación de dicho principio, el inciso tercero de la misma norma añade que son públicos “los actos administrativos de los órganos de la Administración del Estado y los documentos que les sirven de sustento o complemento directo y esencial”.
Por su parte, en los incisos siguientes del indicado precepto se regula, en lo que interesa, la forma de acceder a la información, los solos casos en los que es procedente denegar el acceso público a ella, y el derecho a oposición por terceros interesados, y en el artículo 11 ter se contiene un procedimiento de reclamación ante los tribunales de justicia.
Es posible observar, entonces, como también se consignó en el citado Dictamen N° 35.259, que en el artículo 11 bis en comento se regula especialmente la publicidad de los actos administrativos -esto es, de las declaraciones de voluntad manifestadas por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa- y de los documentos que les sirvan de fundamento.
Ahora bien, la resolución que afina un proceso disciplinario, disponiendo la aplicación de una medida disciplinaria, la absolución o el sobreseimiento, constituye un acto administrativo en los términos en que lo previene la norma que ahora se analiza, por lo cual no puede sino concluirse que dicha resolución -y los documentos que le sirvan de sustento o complemento directo y esencial, esto es, en la especie, el expediente sumarial- se encuentran comprendidos en la regulación de los artículos 11 bis y 11 ter de Ley N° 18.575.
Es necesario destacar, con todo, que si bien el citado artículo 11 bis establece que son públicos los actos administrativos del modo ya consignado, en el inciso undécimo del mismo precepto se fijan las causales en cuya virtud se puede denegar la entrega de los documentos o antecedentes requeridos, cuales son la reserva o secreto establecidos en disposiciones legales o reglamentarias; el que la publicidad impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido; la oposición deducida en tiempo y forma por los terceros a quienes se refiere o afecta la información contenida en los documentos solicitados; el que la divulgación o entrega de los documentos o antecedentes afecte sensiblemente los derechos o intereses de terceras personas, según calificación fundada efectuada por el jefe superior del órgano respectivo, y el que la publicidad afecte la seguridad de la Nación o el interés nacional. Tales motivos son, por lo tanto, los únicos que puede hacer valer la autoridad para denegar la entrega de los antecedentes concernientes a un sumario afinado. 
Ahora bien, en relación con la causal específica relativa a la reserva o secreto establecidos en la normativa en examen, conviene precisar, en lo que interesa, que conforme a lo dispuesto por los artículos 131 de Ley N° 18.834 y 135 de Ley N° 18.883, “el sumario será secreto hasta la fecha de formulación de cargos, oportunidad en la cual dejará de serlo para el inculpado y para el abogado que asumiere su defensa”.
Por ende, y tal como lo ha entendido la jurisprudencia administrativa, contenida en los Dictámenes N°s. 56.861 de 1977, y 15.356 de 1997, entre otros, por disposición de la ley los sumarios administrativos son secretos durante la etapa indagatoria, y en el lapso que media entre la formulación de los cargos y la fecha en que el proceso queda concluido sólo pueden ser conocidos por los inculpados y por su defensa, en tanto que, una vez afinados, ellos están sometidos al principio de publicidad, al cual, como regla general, están sujetos todos los actos de la Administración.
Análoga situación acontece con los sumarios instruidos por la Contraloría General en los servicios sometidos a su fiscalización, según se colige de lo dispuesto en Ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Entidad, en sus artículos 135, en orden a que dichos sumarios serán secretos; 134 inciso quinto, en cuanto a que de los cargos que resultaren del sumario se dará conocimiento a los funcionarios afectados, y 136, en el sentido de que, una vez terminado, el sumario y las conclusiones serán públicos.
Respecto de esta última disposición es útil precisar, sin embargo, que estos sumarios administrativos, en cuanto constituyen, de acuerdo con el citado artículo 134 de Ley N° 10.336, el “medio formal de establecer hechos sujetos a una investigación” terminan, a la luz de lo preceptuado en los artículos 131 y siguientes del mismo texto legal y 28 de la Resolución N° 236, que aprueba el Reglamento de sumarios instruidos por la Contraloría General, con la resolución que, junto con aprobarlos, propone a la autoridad pertinente las sanciones que en definitiva estime procedente aplicar a los funcionarios comprometidos o la absolución de los mismos.
Debe entenderse necesariamente, por lo tanto, que estas últimas resoluciones también constituyen actos administrativos para los efectos de aplicar las normas sobre publicidad de los mismos y de los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial -esto es, de los sumarios en que se fundamentan- contenidas en los artículos 11 bis y 11 ter de Ley N° 18.575.
En lo que concierne, ahora, a los informes definitivos de fiscalización que emite la Contraloría General, es del caso referir que tales documentos -en cuanto declaraciones de voluntad mediante las cuales este Organo de Control en función de una potestad administrativa de fiscalización manifiesta su decisión en un sentido determinado- constituyen actos administrativos en los términos del artículo 11 bis, por lo que los mismos también se encuentran comprendidos en la regulación de ese artículo y del 11 ter de Ley N° 18.575, de modo que son públicos y su entrega sólo puede ser denegada por las causales previstas en el inciso undécimo del artículo 11 bis, antes aludido.