Dictamen N° 39570

Texto del dictamen

N° 39.570 Fecha: 17-X-2000
En relación con los oficios mediante los cuales la Municipalidad de El Monte ha comunicado a esta Contraloría General que no ha dado cumplimiento a los dictámenes N°s 32.981 y 49.449, ambos de 1999, en atención a que respecto de las materias a las que se refieren tales pronunciamientos interpuso una demanda en juicio declarativo civil ante el 1 ° Juzgado de Letras de Talagante, haciendo presente que, en razón de tal circunstancia, esta Entidad de Fiscalización se encontraría inhabilitada para seguir interviniendo en el respectivo asunto, se ha estimado necesario precisar lo siguiente:
Como cuestión previa, cabe señalar que mediante el dictamen N°32.981 de fecha 6 de septiembre de 1999, este Organismo de Control, ante una presentación que formulara doña O. A., profesional de la educación que se desempeñaba en la Municipalidad de El Monte, determinó que dicha Entidad debía proceder al pago de la indemnización prevista en el artículo 2° transitorio de la Ley 19.070, como consecuencia de su desvinculación del Municipio, acorde con la respectiva causal de cese. Dicho pronunciamiento concluyó en forma expresa que, a diferencia de lo que, en esa oportunidad informara el Municipio, dicha obligación no se encontraba prescrita, toda vez que intervino la interrupción del respectivo plazo con la reclamación que, por vía administrativa, formulara la afectada.
Luego, la Municipalidad de El Monte solicitó la reconsideración del citado pronunciamiento, como consecuencia de lo cual éste fue ratificado en todas sus partes por el dictamen N° 49.449 de 23 de diciembre de 1999.
Con posterioridad a la emisión del último de los citados dictámenes -como se indicara-, la Municipalidad de El Monte ejerció acciones judiciales tendientes a la declaración de la prescripción de la obligación reconocida por este Órgano Contralor y, en subsidio, la declaración de inexistencia del derecho de la afectada a la indemnización anotada.

Finalmente, en atención a lo precedentemente expuesto, la Municipalidad de El Monte ha reclamado a su favor la aplicación del artículo 6°, inciso tercero, de la Ley 10.336, a fin de inhibir la acción de la Contraloría General en la materia planteada.
Sobre el particular, cabe señalar que si bien es cierto, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 10.336, esta Contraloría General no puede intervenir ni informar en asuntos que se encuentren sometidos a los Tribunales de Justicia, lo que, en un primer análisis, conduciría a la abstención de este Organismo de Control en la materia referida, dada la incompetencia sobreviniente que le afectaría; no es menos efectivo, que la aplicación de ese criterio puede afectar las facultades que, en virtud tanto de disposiciones de rango constitucional como de otros preceptos de esa Ley Orgánica Constitucional, le asisten a esta Entidad y, además, avala el incumplimiento de los dictámenes jurídicos que emite en el ejercicio de tales atribuciones, por parte de un servicio sometido a su fiscalización, obligación también consagrada por dicha normativa.
En efecto, en primer término, acorde con lo dispuesto en los artículos 87 y 88 de la Constitución Política del Estado, corresponde a la Contraloría General de la República, ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración del Estado y desempeñar las demás funciones que la Ley 10.336 le encomienda, entre las cuales se encuentra, acorde con su artículo 1°, la de vigilar el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo, en la especie, la Ley 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación.
A su vez, el mismo artículo 6° antes citado, en su inciso primero, reconoce la competencia exclusiva del Contralor General para informar sobre materias salariales y, en general, asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen. El inciso final del mismo precepto consigna que "de acuerdo con lo anterior, sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias a que se refiere el artículo 1°”.
Por su parte, el artículo 9°, inciso primero, de la Ley 10.336 preceptua que el Contralor General estará facultado para dirigirse directamente a cualquier Jefe de Oficina o a cualquier funcionario o persona que tenga relaciones oficiales con la Contraloría o que le haya formulado alguna petición, a fin de solicitar datos e informaciones o de dar instrucciones relativas al Servicio.
El inciso quinto del mismo artículo dispone que, sin perjuicio de la facultad que le concede el precitado inciso 1°, es obligación del Contralor emitir por escrito su informe, a petición de cualquier jefe de oficina o de Servicio, acerca de todo asunto relacionado con los presupuestos; con la administración, recaudación, inversión o destinación de fondos, rentas o cualesquiera bienes de los indicados en el inciso 1 °, del artículo 7°; con la organización y funcionamiento de los Servicios Públicos; con las atribuciones y deberes de los empleados públicos, o con cualquier otra materia en que la ley le dé intervención a la Contraloría.
El inciso final de la disposición citada puntualiza que estos informes serán obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos concretos a que se refieran.
Es del caso precisar que conforme lo establece el artículo 5°, inciso tercero, de la Ley 10.336, en los casos en que el Contralor informe a petición de parte o de jefaturas de Servicio o de otras autoridades, lo hará por medio de dictámenes.
El artículo 19 de la referida Ley Orgánica Constitucional determina que los abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de la Administración Pública o instituciones sometidas al control de la Contraloría que no tienen o no tengan a su cargo defensa judicial, quedarán sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría, cuya jurisprudencia y resoluciones deberán ser observadas por esos funcionarios. El Contralor dictará las normas del servicio necesarias para hacer expedita esta disposición.
Lo dispuesto en los preceptos antes citados debe concordarse con la Ley 18.695, que, en su artículo 51 establece que las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que correspondan al alcalde, al concejo y a las unidades municipales dentro del ámbito de su competencia.
En el mismo sentido, debe tenerse en cuenta que acorde con el artículo 52 del aludido cuerpo normativo, la Contraloría General en el ejercicio de sus funciones de control de la legalidad, podrá emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control.
En el marco de la normativa enunciada y teniendo en consideración lo manifestado por esta Entidad Fiscalizadora en el dictamen N° 138 de 1998 -por el cual se informó, a requerimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago, un recurso de protección interpuesto en contra de este Organismo por la Municipalidad de Cerro Navia-, es del caso señalar que no se puede aceptar, la utilización por parte de los municipios de cualquier vía jurisdiccional, como la de la especie, como mecanismo destinado a solucionar eventuales diferencias de opinión que tengan, respecto de la interpretación de las normas administrativas que efectúe esta Contraloría General en ejercicio de sus facultades, mediante la emisión de dictámenes; los cuales son obligatorios para dichos servicios, sin perjuicio de que puedan solicitar la reconsideración de los mismos, forma normal de revisión de las decisiones de esta Entidad.
De admitirse que cada vez que un Alcalde no esté conforme con lo resuelto por este Organismo, pueda impugnar el respectivo dictamen por la vía judicial, se menoscabaría gravemente las facultades que, en cuanto Organismo Superior de Control de la Administración del Estado, le confiere el ordenamiento jurídico institucional y coloca al servicio fiscalizado en una situación de rebeldía e incumplimiento de una obligación que le impone aquél, ya que cuando se deja de cumplir un dictamen de esta Institución, lo que en realidad se está incumpliendo es la norma interpretada legítimamente.

Por otra parte, es del caso precisar que, acorde con lo dispuesto en los artículos 7° de la Constitución Política y 2° de la Ley 18.575, los organismos de la Administración del Estado, deben actuar dentro de su competencia, no teniendo más atribuciones que las que les haya conferido el ordenamiento jurídico; por lo que la Contraloría General de acuerdo con su autonomía constitucional, no puede ver afectadas sus atribuciones ni mucho menos que éstas puedan quedar supeditadas al control de otras entidades o Poderes del Estado. Lo contrario significaría sostener que, en materia administrativa, este órgano Fiscalizador sólo se constituiría en una mera instancia de resolución, cuyo control y manejo quedaría supeditado -en este caso- a lo que resolvieran los Tribunales de Justicia.
Es así como, la interpretación que se efectúe del inciso tercero del artículo 6° de la Ley 10.336, debe ser armónica y concordante con la normativa constitucional y legal en la cual se encuentra inmersa, evitando distorsiones que un análisis aislado pueda llevar aparejado.
En efecto, la aceptación de la impugnación judicial, por parte de los organismos sujetos a la fiscalización de esta Contraloría General, de los dictámenes que los vinculen, posibilitaría que por tal mecanismo se eluda el régimen de control al que se encuentran sometidos, consagrado en los citados artículos 87 y 88 de la Constitución Política del Estado, 1°, 6° y 9° de la Ley 10.336 y,  respecto de las municipalidades, 51 y 52 de la Ley 18.695.
La situación, pues, es del todo diferente a lo que ocurre cuando se trata de un particular o de funcionarios determinados que accionan judicialmente en contra de los dictámenes emitidos por esta Contraloría General, en cuyo caso, acorde con la uniforme jurisprudencia administrativa, este Organismo debe abstenerse de seguir conociendo del respectivo asunto, por aplicación de lo dispuesto en el citado inciso tercero del artículo 6° de la Ley 10.336.
Ello, ya que tratándose de una Municipalidad, no procede que resuelva en el ámbito judicial sus diferencias con esta Entidad de Fiscalización -con la cual constituyen una parte integrante de la Administración Estatal, con arreglo a los artículos 38 de la Carta Fundamental y 1° de la Ley 18.575-, puesto que la impugnación por dicha vía de un dictamen jurídico conlleva no sólo el incumplimiento del mismo, sino que también el no cumplimiento de la norma interpretada y la inobservancia de los preceptos constitucionales y legales citados; por cuanto, jurídicamente un dictamen consiste en la opinión jurídica o juicio que se emite o forma acerca de la correcta aplicación de un cuerpo normativo y es a esta Entidad Contralora a quien la Constitución Política del Estado y la legislación encomiendan ejercer el control de la juridicidad de los actos de la Administración y, en tal virtud, entre otras atribuciones, le otorgan la facultad de emitir tales pronunciamientos en derecho, siendo éstos obligatorios tanto para la autoridad del respectivo servicio como para los funcionarios afectados y aquellos encargados de su cumplimiento, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 9° y 19 de la Ley 10.336.

Consecuentemente con lo expuesto, la circunstancia de que la Municipalidad de El Monte haya interpuesto una demanda declarativa civil ante el 1 ° Juzgado de Letras de Talagante, respecto de un asunto resuelto y ratificado particular y expresamente por este Órgano Contralor, mediante los dictámenes N°s 32.981 y 49.449 de 1999, coloca a esa Corporación Edilicia en una situación de rebeldía e incumplimiento no sólo de dichos pronunciamientos sino que también de sus obligaciones como Servicio Público sometido a la fiscalización de esta Entidad y a las responsabilidades que de las infracciones a dichos deberes se deriven.
Finalmente, el Municipio, en un plazo máximo de 10 días hábiles, deberá informar a esta Contraloría General que, en conformidad con lo expresado, ha dado cabal cumplimiento a los citados pronunciamientos.