Dictamen N° 15587

Texto del dictamen

N° 15.587 Fecha: 03-V-1999


La Contraloría Regional de Aysén ha solicitado un pronunciamiento relativo a la posible contradicción existente entre lo manifestado mediante dictamen N° 13.621, de 1998 -el cual, basándose en el criterio contenido en el oficio N° 7.222 bis, del mismo año, señaló que la prescripción de la acción disciplinaria debe ser alegada por el interesado para que la Administración pueda aplicarla-, y lo establecido en el inciso final, del artículo 8°, del Reglamento de Sumarios instruidos por esta Entidad Fiscalizadora, aprobado por resolución N° 236, de 1998, relativo a la investigación por parte del fiscal de las circunstancias que extingan la responsabilidad de los afectados.

A su vez, la División de Toma de Razón y Registro ha solicitado la revisión del criterio sustentado en el dictamen N° 7.222 bis, de 1998, argumentando que, a su juicio, la responsabilidad administrativa presenta una naturaleza diversa, ajena al campo patrimonial y más cercana al derecho penal, por lo que resultaría más propio aplicar a la prescripción de la acción disciplinaria los principios y normas existentes en ese campo del derecho y, en consecuencia, concluir que dicha prescripción puede y debe ser declarada de oficio por la Administración, sin necesidad de que ella sea alegada por el beneficiario.

Sobre el particular, cumple recordar, en primer término, que el referido dictamen N°13.621, de 1998, concluyó, en lo que interesa, que tratándose de la prescripción de la acción disciplinaria y, conforme se dejara establecido en el dictamen N° 7.222 bis, de 1998, resulta plenamente aplicable la jurisprudencia de este Organismo emitida respecto de materias remuneratorias y previsionales según la cual, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 2.493 del Código Civil, la prescripción debe ser alegada por el interesado para que la Administración pueda aplicarla.

A este respecto, resulta útil añadir que el aludido pronunciamiento ha sido complementado por el dictamen N° 34.793, de 1998, el que precisó que el criterio sustentado en aquél, se encuentra referido al momento de la toma de razón de un acto administrativo, por medio del cual, al término de un proceso sumarial, el respectivo Jefe de Servicio aplica una determinada sanción a un funcionario de su dependencia, de tal forma que si éste no ha alegado la prescripción de la acción disciplinaria, no resulta procedente que esta Entidad Fiscalizadora devuelva sin tramitar el documento sancionatorio por haber detectado, durante el estudio de los antecedentes pertinentes, que la acción disciplinaria se encontraría prescrita.

Precisado lo anterior, es necesario señalar que el inciso 4°, del artículo 8°, del Reglamento de Sumarios instruidos por la Contraloría General, dispone, en lo pertinente, que el fiscal deberá investigar los hechos y circunstancias que extingan la responsabilidad de los afectados, entre las que -en conformidad con lo establecido en la letra d), del artículo 151, de la ley N°18.834, sobre Estatuto Administrativo-, cabe entender comprendida la prescripción de la acción disciplinaria.

Enseguida, es menester puntualizar que el citado reglamento dispone, en su artículo 11, que el sumario administrativo constará de tres etapas, a saber, indagatoria, acusatoria y resolutiva, añadiendo, en su inciso segundo, que la etapa indagatoria tendrá por objeto establecer la existencia de los hechos materia del sumario y la participación de los funcionarios que aparezcan comprometidos en ellos.

De esta norma aparece de manifiesto que el propósito que inspira la etapa indagatoria es, por una parte, recabar los antecedentes necesarios para formular los cargos que procedan y, por otra, determinar si resulta factible continuar con la tramitación del procedimiento, esto es, si aquéllos constituyen mérito suficiente para ejercer la potestad sancionadora, puesto que, en caso contrario el fiscal puede, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, proponer el sobreseimiento de la causa.

En este contexto, resulta evidente que, atendido que el procedimiento administrativo debe reunir, entre otras, las características de ser esencialmente ágil, dinámico y eficaz, si en esta etapa inicial del procedimiento el fiscal constata, producto de su investigación, que la acción disciplinaria se encuentra prescrita, debe proponer el sobreseimiento de la causa, puesto que en dicho evento, no se justifica continuar con su tramitación, de manera que el mencionado artículo 8° al imponerle la obligación de investigar los hechos o circunstancias que extingan la responsabilidad de los afectados, sólo viene a aplicar, en armonía con este criterio, el principio de economía procesal.

Lo anterior, se ve reforzado si se atiende a lo establecido en el artículo 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiencia de la Administración, procurando la simplificación y rapidez de los trámites y el mejor aprovechamiento de los medios disponibles.

Por consiguiente, cumple esta División Jurídica con manifestar que no existe la contradicción que plantea la Contraloría Regional de Aysén, por cuanto, por una parte, el criterio contenido en los dictámenes N°s 13.621, 7.222 bis y 34.793, todos de 1998, se refiere -como ya se indicara-, al momento de la toma de razón de un acto administrativo, por medio del cual, al término de un proceso sumarial, el respectivo Jefe de Servicio aplica una determinada sanción a un funcionario de su dependencia y, por otra, considerando que lo dispuesto en el inciso cuarto, del artículo 8°, del reglamento de Sumarios, se refiere a la intervención del fiscal durante la etapa indagatoria, respecto de los sumarios instruidos por esta Contraloría General, de manera tal que las situaciones fácticas a que se aplican la mencionada jurisprudencia o lo prescrito en el referido precepto, son distintas.

Por otra parte, en relación con la solicitud formulada por la División de Toma de Razón y Registro, en orden a revisar el criterio contenido en el dictamen N° 7.222 bis, de 1998, cabe manifestar que procede mantener el citado parecer, por las consideraciones que se exponen a continuación.

Al respecto, es útil recordar que el principio general de independencia de responsabilidades consiste, precisamente, en que la responsabilidad administrativa es independiente de las civil y penal, lo que significa, en último término, que uno y otro tipo de responsabilidades obedecen a fundamentaciones y circunstancias disímiles y que la finalidad perseguida con la aplicación de unas u otras es diferente, es decir, que cada una de ellas posee una diversa configuración jurídica.

En efecto, la responsabilidad y la consiguiente sanción, en general, derivan como consecuencia de una infracción a la norma, pero las motivaciones y propósitos para hacerlas efectivas son distintos en cada caso. Es así como en la responsabilidad civil son el perjuicio y la consiguiente indemnización del daño causado; tratándose de la penal, la ocurrencia de un acto u omisión que la ley configura como delito y que consecuentemente sanciona; y en la responsabilidad administrativa, una infracción a las obligaciones funcionarias que importan una sanción que responde al interés público concretado mediante la acción de la Administración.

En armonía con lo anterior, cabe destacar que la actuación administrativa está regulada por normas especiales, las que, en caso de contravención, pueden dar origen a una sanción administrativa; sin embargo, en tal evento ésta deriva del ejercicio de la potestad disciplinaria -como elemento de la potestad jerárquica-, aspecto que, por cierto, la diferencia radicalmente de los otros tipos de responsabilidades, especialmente de la penal.

A su vez, la prescripción, como institución general de derecho, se regula en base a ciertas características básicas o esenciales, entre las que destaca el que debe ser alegada. Por lo demás, no puede dejar de tenerse en consideración que ello dice relación con el principio procesal que dispone que, en general, el impulso procesal pertenece a las partes interesadas, permitiéndose, sólo por la vía de excepción y en virtud de norma expresa, la actuación de oficio de quien conoce del asunto jurídico de que se trate.

Lo anterior, se ve confirmado por la existencia en nuestro ordenamiento de determinadas excepciones expresas al señalado principio, entre las que se pueden mencionar, a título ejemplar, las que contemplan el Código Penal -artículo 102-, acerca de la prescripción de la acción penal; el Código de Procedimiento Civil -artículo 442-, sobre la prescripción del título ejecutivo, y el Código Tributario -artículo 114-, en relación con las acciones penales corporales y las penas respectivas en los procesos generados por infracción a las normas de índole tributario.

Por consiguiente, de acuerdo con la naturaleza de la institución en análisis, a falta de norma expresa, sólo cabe aplicar supletoriamente la regla general, contenida en el artículo 2.493 del Código Civil, como lo ha realizado la jurisprudencia de esta Entidad Superior de Control, tratándose de materias remuneratorias y previsionales, en los dictámenes N°s. 22.941, de 1987, 1.896, de 1989 y 685, de 1992, entre otros.

Además, cabe añadir que el artículo 102 del Código Penal no siempre permite que un determinado tribunal declare de oficio la prescripción, aun cuando el procesado no la alegue, ya que impone un determinado requisito para que ello sea aplicable, cual es, la circunstancia que el inculpado se halle presente en el juicio, lo que demuestra el carácter especial, restrictivo y específico de dicho precepto.

A mayor abundamiento, es del caso señalar que la regulación que efectúa el Código Penal sobre la prescripción de la acción penal se encuentra inserta en el completo tratamiento que ese campo del derecho realiza de la institución de la responsabilidad criminal, la cual se estructura en base a tipos penales, causales eximentes, atenuantes, agravantes y de extinción de la responsabilidad, con una normativa especial sobre de la prescripción, así como también de la interrupción, la suspensión y la alegación de la misma, lo que unido a la circunstancia que, en dicho ámbito normativo, la entidad de las sanciones no es homologable ni equivalente con la de las sanciones administrativas, corrobora el parecer expuesto, en orden a que no resulta procedente aplicar una disposición del Código Penal -el artículo 102, relativo a la prescripción-, a una materia de naturaleza diversa, abstrayendo a dicho precepto del contexto en el cual se encuentra.

En consecuencia, esta División Jurídica cumple con manifestar, por una parte, que no existe contradicción entre lo manifestado en el dictamen N° 13.621, de 1998, y lo establecido en el inciso final, del artículo 8°, del Reglamento de Sumarios instruidos por esta Entidad Fiscalizadora, aprobado por resolución N° 236, de 1998, toda vez que, como se señalara, éstos se refieren a situaciones diversas y, por otra, que no resulta procedente aplicar a la prescripción de la acción disciplinaria los principios y normas existentes en el derecho penal, por lo que la Administración no está obligada a declarar de oficio la prescripción de dicha acción y, por ende, esta Entidad Fiscalizadora no se encuentra en el imperativo de devolver sin tramitar un determinado acto administrativo sancionatorio cuando, en el trámite de toma de razón del mismo, detecte la existencia de la prescripción de la mencionada acción, tal como se ha precisado en el dictamen N° 34.793, de 1998.

Confírmanse los dictámenes N°s. 13.621; 7.222 bis y 34.793, todos de 1998, de esta Contraloría General.