Dictamen N° E45756

Texto del dictamen

Nº E45756                               Fecha: 23-X-2020

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Emilio Guzmán Olivares, en representación de la Federación Metropolitana de Funcionarios de la Salud, reclamando que la falta de aplicación del instrumento de evaluación dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 20.646 en los plazos legales, por un hecho no imputable a los funcionarios beneficiarios de la asignación asociada al mejoramiento del trato a los usuarios, establecida en el artículo 1° de dicha ley, constituye un error de la Administración que no puede perjudicarlos, por lo que estima que la Subsecretaría de Redes Asistenciales debería ubicarlos en el primer tramo para efectos del pago de ese estipendio.

Requerida de informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales manifestó que los hechos públicos y notorios ocurridos a contar del 18 de octubre de 2019 en el país, que alteraron gravemente el orden público y la capacidad de un número considerable de establecimientos de la red asistencial de salud para atender a sus usuarios, impidieron dar continuidad al proceso de medición y aplicación de encuestas iniciado el 15 de ese mes y año, ejecutándose solo parcialmente. Agrega que, por ello, la aludida aplicación fue suspendida y se dispuso que el monto de la asignación se pagara conforme al artículo 3° bis de la citada ley.

Asimismo, señala que la aplicación del instrumento no se efectuó dentro del primer semestre del año 2019 debido al tiempo empleado en la preparación y desarrollo del proceso de licitación pública para contratar a los expertos que debían realizar dicha aplicación.

Sobre el particular, cabe manifestar que el artículo 1° de la citada ley N° 20.646 otorga al personal que indica, de los servicios de salud, una asignación anual en relación a los resultados obtenidos en el proceso de evaluación de la calidad del trato a los usuarios de los organismos que menciona, la que se determinará en la forma que previenen los artículos siguientes.

Así, según lo dispuesto en las letras a) y b) de su artículo 3°, el estipendio en estudio se concederá en función del mejoramiento del trato a los usuarios de los establecimientos pertenecientes a los servicios de salud, y se definirá mediante el resultado logrado en la aplicación del instrumento de evaluación precisado por la Subsecretaría de Redes Asistenciales, que deberá comprender una encuesta de percepción del trato a los usuarios de dichas entidades. Luego, su letra c) señala que la ejecución de tal instrumento se llevará a cabo anualmente por expertos externos a los servicios de salud, cuya contratación se efectuará por la mencionada subsecretaría acorde con lo preceptuado por la ley N° 19.886.

Asimismo, la letra e) del precepto en análisis, prescribe que los organismos a que se refiere la letra a) que hubieren obtenido en el instrumento de evaluación a lo menos un puntaje de 65% o su equivalente, se distribuirán según nivel de complejidad en Alta Complejidad, Mediana Complejidad y Baja Complejidad. Seguidamente, indica que en cada nivel se ordenarán en forma decreciente según el puntaje atribuido en la aplicación de dicho instrumento, clasificándose en tres tramos. Más adelante, el inciso tercero del artículo 4° del mismo cuerpo legal expresa el monto anual de la asignación de acuerdo a la ubicación en cada uno de los tramos.

Por su parte, el artículo 3º bis dispone que se podrá suspender la aplicación del instrumento de evaluación respecto de uno o más establecimientos, en los siguientes casos: a) Cuando exista una situación de alerta sanitaria declarada conforme al artículo 36 del Código Sanitario; y b) Cuando en el establecimiento se produzcan hechos fortuitos o imprevistos derivados de catástrofes; daños graves en su infraestructura, o actos de violencia o acciones terroristas que impidan o alteren gravemente su capacidad para atender a los usuarios.

Su inciso segundo agrega que, en todo caso, la suspensión de la aplicación del instrumento deberá ser ordenada mediante resolución exenta fundada de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, y su inciso final indica que en las situaciones señaladas en aquél, el monto de la referida asignación que percibirán los funcionarios de los establecimientos a los que no se les aplicó el instrumento de evaluación corresponderá al asignado al tramo en que se clasificó al establecimiento el año anterior.

A su vez, el decreto N° 25, de 2013, del Ministerio de Salud, que aprueba el reglamento a que se refiere el artículo 3° de la ley N° 20.646, señala en el inciso cuarto de su artículo 3° que la aplicación del instrumento de evaluación se realizará el primer semestre del año y durante el mismo período en todos los establecimientos.

De los antecedentes tenidos a la vista, se advierte que por resolución exenta N° 753, de 9 de octubre de 2019, la Subsecretaría de Redes Asistenciales adjudicó la licitación pública ID 4127-21- LQ19 al experto Consultores Asociados de Marketing, CADEM S.A., para contratar estudio de medición y aplicación de instrumento de evaluación encuesta sobre mejoramiento de trato a los usuarios, en relación a los establecimientos de salud de los Servicios de Salud para el año 2019.

Las bases técnicas de dicho proceso, aprobadas por medio de la resolución exenta N° 657, de 2019, de la anotada subsecretaría, establecen en la letra b) del número III del Marco Metodológico, que debe procurarse en lo posible que la encuesta sea aplicada en días sucesivos, hasta completar el tamaño de la muestra asignada al establecimiento objeto de evaluación, o en su defecto, hasta completar un número de días de trabajo en terreno, el que, en todo caso, no podrá ser inferior a 10 días.

Asimismo, se debe hacer presente que la empresa adjudicada habría reportado que desde el día 15 de octubre de 2019, en que se inició el proceso de medición y aplicación de encuestas en terreno, y hasta el día 18 de octubre de la misma anualidad, se ejecutó solo un 34,43% de la muestra teórica establecida, por cuanto, a contar de esta última data, se habrían suscitado una serie de inconvenientes que afectaron la continuidad de dicho proceso.

Luego, a través de la resolución exenta N° 881, de 25 de noviembre de 2019, de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, se dispuso que el pago del monto de la aludida asignación se realizara de acuerdo a los tramos en que se clasificó a cada uno de los establecimientos de salud en el año 2018, considerando la suspensión de la aplicación del instrumento de evaluación con motivo de las situaciones que detalla, que se estimaron constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito conforme lo dispuesto en el artículo 3° bis de la ley N° 20.646, y que acarrearon estado de excepción constitucional de emergencia en diversas regiones del país.

Tales situaciones, según se desprende de la aludida resolución y de acuerdo a lo informado por la anotada subsecretaría, se tradujeron, entre otros hechos, en la no presentación de los encuestadores en un importante número de establecimientos por problemas de acceso vial y transporte público; bajo flujo de usuarios de los centros de salud; daños a diversos recintos asistenciales y alertas sanitarias en varias regiones del país -noviembre de 2019-.

De lo expuesto queda de manifiesto, en primer término, que el proceso de medición y aplicación de encuestas no se efectuó dentro del primer semestre del año 2019, como lo ordena la preceptiva.

Al respecto, cabe precisar que, en principio, y acorde a lo manifestado en el dictamen N° 39.721, de 2015, de este origen, un proceso de evaluación de la calidad del trato a los usuarios para el pago de la asignación de que se trata, realizado fuera del plazo legal, no afecta su validez, por cuanto salvo disposición legal expresa en contrario, los plazos que la ley establece para las actuaciones de la Administración no son fatales, toda vez que ellos tienen por finalidad el logro de un buen orden administrativo para dar cumplimiento a las funciones o potestades de los órganos públicos, y que su vencimiento no implica, por sí mismo, la caducidad o invalidación del acto.

Sin embargo, se advierte que en la especie dicho proceso de evaluación, que se inició tardíamente, tampoco pudo concluirse por las situaciones antes reseñadas, lo que no habría ocurrido de haberse desarrollado en la oportunidad que señala el pertinente reglamento.

En todo caso, esa Subsecretaría de Redes Asistenciales deberá adoptar las medidas pertinentes para que la aplicación del instrumento de evaluación dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 20.646 se realice durante el primer semestre de cada año, como lo dispone el ya reseñado artículo 3° del reglamento de dicho precepto legal.

Lo dicho es sin perjuicio de las situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que puedan justificar el retardo del respectivo proceso de licitación o, en su caso, la tardanza o suspensión de la pertinente encuesta, incluidas para este último caso las eventuales alertas sanitarias.

Expuesto todo lo anterior, y en lo que atañe al tramo por el cual se pagó el beneficio de que se trata, debe anotarse que, considerando que en la aplicación del mencionado instrumento no se cumplió con el mínimo de 10 días como muestra representativa de los establecimientos de salud del país, debido a las circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito señaladas precedentemente, carácter que también poseen las hipótesis contempladas en el artículo 3° bis de la ley N° 20.646, según lo ha anotado el dictamen N° 15.349, de 2018, de este origen, es que procedía aplicar esta norma, que permite suspender la realización del instrumento de evaluación en situaciones de tal naturaleza, y ordena pagar la asignación según el tramo obtenido por el pertinente centro asistencial el año anterior.

Por ello, en relación a la petición del recurrente de que se pague la referida asignación de acuerdo al primer tramo a todos los beneficiarios de la misma, dado que la falta de aplicación de las encuestas no sería un hecho imputable a aquellos, corresponde señalar que conforme con el principio de legalidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y 2° de la ley N° 18.575, los servicios públicos deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley, por lo que en la especie la Subsecretaría de Redes Asistenciales solo pudo dar estricto cumplimiento a la modalidad de pago fijada en el artículo 3° bis, toda vez que los hechos por los cuales no fue posible continuar las pertinentes encuestas constituyeron circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República