Dictamen N° 64894

Texto del dictamen

N° 64.894	  Fecha: 04-XI-1959


Materia.- Naturaleza jurídica, régimen legal y competencia de la Junta de Adelanto de Arica.

Antecedentes.- La Junta de Adelanto de Arica ha formulado numerosas consultas relativas a su funcionamiento.

Estas consultas pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

1°.-  ¿La Junta de Adelanto de Arica puede otorgar préstamos a Cooperativas de Edificación de Viviendas a fin de que realicen obras de Urbanización?;

2°.- ¿La Junta puede realizar las obras de urbanización a que se refiere la pregunta anterior, estableciéndose para los cooperados la obligación de reembolsar a este organismo la parte que le corresponda en las sumas invertidas?;

3°.- ¿Este organismo tiene facultad para otorgar préstamos a los agricultores a fin de que cancelen el servicio de riego en el Departamento de Riego respectivo?;

4°.-¿Es posible otorgar préstamos a los agricultores de la zona con el objeto de que adquieran acciones de la Sociedad Olivadera Azapa, ya que en esta forma se aseguraría la venta de la producción de aceitunas?;

5°.- ¿Qué normas deben aplicarse en la construcción de viviendas populares y en que forma podrían ser vendidas?;

6°.- El Art.7°, letra b) de la Ley N° 13039 establece que en el Presupuesto de Inversiones de la Junta se contemplará “su concurrencia a la construcción de edificios para hoteles, teatros, viviendas, locales comerciales, almacenes de depósito, balnearios y, en general, obras que promuevan el progreso o tiendan a fomentar el turismo en el departamento”. ¿Qué se entiende por concurrencia a esas obras? ¿Cuál debe ser el procedimiento para la ejecución de aquéllas?;

7°.-¿Está facultada la Junta para realizar actividades destinadas a la propaganda o incremento del turismo en el departamento de Arica?. ¿Cómo pueden financiarse estas actividades si en el Presupuesto en actual vigencia no se contemplan fondos para dichos efectos?; 

8°.- ¿Es procedente que la Junta de Adelanto de Arica encomiende a la Sociedad Hotelera Nacional S.A."HONSA” algunos trabajos de transformación del local en que funcionará el Casino?;

9°.- ¿La Junta puede cancelar rentas de arrendamiento superiores al máximo legal?. ¿Es necesaria la intervención del Ministerio de Tierras y Colonización  para ese efecto?.

10°.- Existe o no impedimento de orden legal para que la Junta de Adelanto de Arica compre un piso para instalar sus oficinas y un teatro integrantes de un edificio de varios pisos que se construirá próximamente, en las siguientes condiciones:

a)	El edificio es de una firma particular, la que tendrá a su cargo exclusivo la construcción; 
b)	La operación de compra es por un precio alzado, sin derecho a reajuste de ninguna especie;
c)	El contrato definitivo será firmado al término de la construcción;
d)	Mientras se realiza la operación definitiva se celebrará una promesa de venta.  El precio se empezará a cancelar en cuotas a contar desde la fecha en que la vendedora cumpla la condición de construir, y
e)	La promitente vendedora garantiza sus obligaciones mediante hipoteca.

11°.-  La Junta necesita de los servicios de un arquitecto y un constructor civil para atender la construcción de viviendas. ¿Puede contratarse este personal en circunstancias que en el Presupuesto vigente no se contemplan fondos especiales para ello?. ¿Pueden fijarse sus remuneraciones con cargo al ítem C-2-201 Remuneraciones o al ítem “Imprevisto para Gastos” o simplemente con cargo directo a las obras en que se desempeñarán?.  Se hace presente que en el Presupuesto figuran remuneraciones por algunos cargos, como de Ingenieros, que no han sido llenados, de modo que existen fondos suficientes.

Por su parte, en este organismo contralor se han planteado los siguientes problemas:

a)	La Junta de Adelanto de Arica ha transcrito a la Contraloría algunas resoluciones sobre nombramiento de su personal.  ¿Procede tomar razón de estas resoluciones, o bien, solamente registrarlas?;

b)	¿El Presidente de la Junta de Adelanto de Arica está obligado a constituir caución ante esta Contraloría y cuál es su monto?. ¿Rigen las normas del Capítulo VIII de la Ley N° 10336, relativo a la “Recaudación de Fondos Fiscales, Municipales y de la Beneficencia”, especialmente el Art. 131, tratándose de la Junta de Adelanto de Arica?, y

c)	¿La Junta de Adelanto de Arica queda sometida a las normas del DFL. N° 1, de 1959 sobre la Cuenta Única?. ¿En qué forma deben cumplirse esas normas?.

Consideraciones.- Como cuestión previa es necesario determinar la naturaleza Jurídica de la Junta de Adelanto de Arica.  Enseguida se tratará de los distintos problemas suscitados con motivo del régimen de su personal, su competencia, su régimen financiero, la supervigilancia del Poder Central a que se encuentra sometida a  y su control.

A.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA JUNTA DE ADELANTO DE ARICA.
      
El Art. 1° de la Ley N° 13.039 dispone: “Créase una persona jurídica de derecho público, que se denominará “Junta de Adelanto de Arica”, encargada de fomentar la producción y, en general, el progreso del departamento de Arica, de acuerdo con las disposiciones de la presente ley”.

El precepto transcrito no se pronuncia categóricamente en cuanto a la naturaleza del organismo que crea.  Sin embargo, el examen del contexto de la ley permite concluir categóricamente que se trata de un servicio público, ya que concurren todos los elementos esenciales: organización creada por el Estado, su gestión es encaminada a satisfacer necesidades públicas, tiene un régimen jurídico especial, etc.

Este servicio público tiene las siguientes características:

a)	Goza de personalidad jurídica propia (Art.1°);

b)	Tiene su propio patrimonio (Art.5° en relación con los Arts. 19, 20, 23, 26, 27 y 29).  No concurren aportes propiamente fiscales;

c)	Tiene plena autonomía operativa, Aunque está sometido a la supervigilancia del Presidente de la República en determinadas materias (Arts. 1°, 2°, 3°, 7° y 8° en relación con los Arts. 3°, inciso 2°), 4°, inciso 2°) y 6°, inciso 1°), preceptos estos últimos que establecen que el Gobernador del departamento preside la Junta, que el Reglamento de Sala de la Junta debe ser aprobado por decreto supremo y que igual aprobación debe obtenerse del Presupuesto Anual de Inversiones y de Gastos Administrativos, respectivamente;

d)	La Junta es administrada por un cuerpo colegiado integrado por autoridades administrativas fiscales, el Alcalde de Arica y representantes de instituciones privadas de la zona (Art. 3°).  El Presidente de la Junta es el órgano ejecutivo y su representante judicial y extrajudicial (Art. 4°, inciso final).

e)	La actividad del servicio es específicamente administrativa, es decir, no se trata de un servicio que realice tareas de índole industrial o comercial, (Arts.2° y 7°).

f)	Los empleados que contrate tienen la calidad de empleados particulares (Art.3°) , y

g)	Tiene competencia sobre un territorio determinado: el departamento de Arica (Art. 1°).

Los carácteres mencionados determinan que la Junta de Adelanto de Arica constituya un servicio público descentralizado, desde el punto de vista territorial. Puede estimarse que se trata de uno de aquellos organismos descentralizados que programa el Art. 107 de la Constitución Política. Durante la tramitación del proyecto de ley se expresó esa idea.  (Informe de las Comisiones Unidas de Hacienda y Economía del Senado: Sesión 34, de 19 de Agosto de 1958: pág. 1717).

Desde otro punto de vista y en atención a los carácteres señalados, especialmente su personalidad jurídica, su autonomía, naturaleza de su patrimonio y régimen de administración, de control y de supervigilancia, permiten calificar genéricamente a este servicio público, frente al concepto amplio del Art. 45 de la Constitución Política, como una institución semifiscal.  Esto no significa que les son aplicables las normas específicas que rigen para esta clase de instituciones, sino que debe someterse al régimen propio que la Ley N° 13039 establece para la Junta, sin perjuicio de que deba someterse a esas normas cuando la ley pudiera remitirse a ella o en la medida en que sean aplicables dado los antecedentes ya señalados.  Al respecto no hay que olvidar que la Junta de Adelanto de Arica tiene una personalidad y un régimen jurídico claramente diferenciados respecto del régimen jurídico de los demás servicios públicos.  Tanto es así, que en el Informe de las Comisiones Unidas de Hacienda y Economía del Senado se dijo que la creación de la Junta de Adelanto de Arica importaba la organización de “un sujeto de derecho nuevo en el régimen administrativo vigente en nuestro país (Senado: Sesión 34, de 19 de Agosto de 1958, pág. 1721).

B.- RÉGIMEN DEL PERSONAL:
    
1.-Organización de la Junta.- Ya se ha visto como se integra la Junta.  La Ley no se ha referido a la situación jurídica de sus miembros.

El Secretario de este organismo, que es designado por la misma Junta y que tiene la calidad de Ministro de Fe para todos los efectos legales, es reconocido por la Ley N° 13039 como funcionario público puesto que en el Art. 3° se dispone que “este cargo será incompatible con cualquier otro cargo fiscal, semifiscal de administración autónoma, de organismos autónomos del Estado o Municipal”.

2.- Personal contratado.-  “La Junta contratará si el caso lo requiere al personal de empleados y obreros que sea indispensable para el buen desempeño de sus funciones administrativas.  Los empleados, en sus relaciones jurídicas con la Junta, tendrán la calidad de empleados particulares”. (Art. 3°, inciso 6°).

Estas contrataciones deben encuadrarse dentro del Presupuesto y limitaciones a que se refiere el Art. 6° de la Ley N° 13039.  En consecuencia, tanto las remuneraciones como los reajustes deben conformarse a los ítems especiales que se hayan contemplado para esta clase de gastos administrativos en el Presupuesto anual, aprobado este último por el Ministerio de Hacienda.

3.-Contratación de nuevo personal durante la vigencia de un Presupuesto.-  (Respuesta a la Consulta N° 11).  De acuerdo con lo dicho anteriormente no hay inconveniente en que la Junta contrate el personal que estime necesario para el cumplimiento de sus funciones.

Con todo, no se puede contratar arquitectos, constructores u otro personal con imputación al ítem C-2-201 del Presupuesto en actual vigencia, aprobado por decreto N° 16409, de 29 de Diciembre de 1958, del Ministerio de Hacienda, si los fondos que allí se contemplan aparecen destinados al pago de remuneraciones de otro personal, aun cuando en el hecho los cargos respectivos no hayan sido ocupados.  La ocupación de estos fondos para los fines señalados importaría una modificación del Presupuesto lo que exige acuerdo de la Junta y aprobación por decreto supremo.

Tampoco pueden efectuarse estas contrataciones con imputación al ítem C del mismo Presupuesto, relativo a “Imprevistos de Gastos”. Los gastos por concepto de remuneraciones con imputación a este ítem son legales si corresponden al pago de servicios imprescindibles realizados con motivo de hechos imprevistos, circunstancia que no concurre en este caso, pues se trata de la realización de trabajos que corresponden a la tarea ordinaria de la Junta.

Por último, no existe inconveniente en que se efectúe pago de servicios con cargo a las obras determinadas para las cuales se contrate personal. Más, en este caso, la contratación es eminentemente transitoria quedando sometida a la duración de la obra y al hecho de que se contemplen fondos en el respectivo ejercicio presupuestario.  En consecuencia, la contratación no puede exceder de modo alguno el año presupuestario, sin perjuicio de su renovación.

4.-Registro de las resoluciones que nombran o contratan personal.-  (Problema a) pág. 2° de los Antecedentes). Las resoluciones aludidas no están sujetas al trámite de la toma de razón.  Con todo, ellas deben registrarse en la  Contraloría para los efectos de verificar las inhabilidades e incompatibilidades que establece la ley.

El problema será examinado mayormente al tratar del Control de la Junta de Adelanto de Arica.

5.- Cauciones.-  (Respuesta al problema b), Pág. 2). Las normas del Capítulo VIII de la Ley Orgánica de la Contraloría, que trata de la “Recaudación de Fondos Fiscales, Municipales y de la Beneficencia”, y del Capítulo XI del mismo texto legal, que trata de las “Cauciones”, especialmente las contempladas en los Arts. 131 y 139 afectan exclusivamente a los funcionarios o personal que tengan a su cargo dineros o bienes fiscales, municipales o de la beneficencia (hoy Servicio Nacional de Salud).  En consecuencia, no pueden aplicarse tratándose de los funcionarios de la Junta de Adelanto de Arica que tiene su propio patrimonio, perfectamente diferenciado del fiscal y sin que existan aportes de las calidades indicadas.  Lo dicho es sin perjuicio de que la Junta exija la constitución de fianzas ante ella misma.  

C.-  COMPETENCIA.-

En su calidad de persona administrativa la Junta de Adelanto de Arica puede realizar exclusivamente los actos señalados taxativamente en el Art. 2° de su Ley Orgánica, detallado y ampliado en algunos aspectos en el Art. 7° del mismo texto legal.

Las funciones públicas de la Junta son indicadas en forma muy genérica por el legislador, rara vez señala los límites y procedimiento respectivo de la actividad de la Junta para el cumplimiento de ellas.

Por otra parte, la ley nada dice, salvo contadas excepciones (explotación del Casino e Hipódromo, por ejemplo, contemplado en el Art.29) sobre la capacidad de la Junta en la esfera patrimonial.  Si se tienen en vista los principios generales del derecho administrativo, principalmente el principio de la especialidad de los servicios públicos, debe inferirse que la Junta de Adelanto de Arica tiene amplia facultad para actuar en el sentido indicado, siempre que se someta en todo a los límites que impone los fines mismos de la institución.

En conclusión, frente al texto de la Ley N° 13039, y a su Reglamento, aprobado por decreto N° 316, de 1959, del Ministerio de Hacienda, dado los vacíos que esos textos contienen sobre materias relacionadas con su funcionamiento y competencia, y sin perder de vista las bases, normas y principios que rigen nuestro sistema administrativo, pueden sacarse las siguientes conclusiones:

a)	La finalidad de la Junta de Adelanto de Arica es muy amplia: “fomentar la producción y, en general, el progreso del departamento de Arica”.  (Art.1° de la Ley N° 13039).  Sin embargo, el estudio armónico de los Arts. 1°, 2° y 7° permite verificar que la ley circunscribe el cumplimiento de esa finalidad mediante el ejercicio de funciones que puedan agruparse en cinco tipos diferentes:

1°.- Realizar las obras que se estimen necesarias para el adelanto de Arica, fomento de su producción y de su comercio, y para el bienestar general de sus habitantes.-  Para estos efectos la Junta  puede estudiar, coordinar, poner en plan de realización esas obras, exigir de los organismos técnicos los estudios preliminares, planos y especificaciones, aprobar, o modificar o rechazar los proyectos que presenten estos organismos y ordenar las construcciones conforme a esos proyectos, previa propuesta pública, o encomendar su realización a otros organismos, (Art. 2°, letras a ), b) y c), este último en relación con la letra e) del mismo artículo).  En cumplimiento de esta tarea puede concurrir a “la construcción de obras portuarias y  otras obras públicas que determine el Presidente de la República, a la edificación de “hoteles, teatros, viviendas, locales comerciales, almacenes de depósito, balnearios y, en general, obras que promuevan el progreso o tiendan a fomentar el turismo del Departamento”, como asimismo a la instalación de una radiotransmisora.  La Ley establece la obligación que se contemplen fondos en el Presupuesto anual para estos objetivos.  En el caso de las inversiones en construcción de viviendas populares, establece un límite mínimo de acuerdo con los ingresos totales de la Junta (Art.7°, letras a), b) y d);

2°.-  Preocuparse de la buena conservación y funcionamiento de las obras realizadas.- Para este efecto la Junta está obligada a proveer las reparaciones que sean oportunas (Art. 2°, letra d);

3°.- Fiscalizar la realización de todas las obras, construcciones o trabajos ordenados por la Junta, sea que se efectúen por contratistas o por otros organismos. (Art.2° letra e);

4°.- “Promover la prospección general de todas las riquezas naturales, terrestres o marítimas de la zona, y la planificación de la utilización de los recursos ubicados”. 

 “Para este efecto la junta puede exigir la colaboración de organismos técnicos que la ley señala y subscribir  convenios con el Instituto de Asuntos Interamericanos”.  (Art. 2°, letra f), y
 
5° Subvencionar o realizar aportes a la Municipalidad de Arica y a la Caja de Colonización Agrícola.-  La subvención a la Municipalidad es voluntaria, en tanto que la segunda es obligatoria (10% del total de los recursos que obtenga la Junta de Adelanto de Arica, en cada año).

b)	La realización de estas funciones debe conformarse con el procedimiento y limitaciones que la ley indica en algunos casos, y

c)	Los actos de índole patrimonial que deba efectuar la Junta para cumplir su cometido, en todo lo no previsto expresamente por el legislador, son legítimos en la medida que sean necesarios a los fines del servicio, de acuerdo con el principio de la especialidad.

El planteamiento anterior permite contestar las preguntas que se han planteado en cuanto a la competencia de este servicio público:

1.-  Préstamos a Cooperativas de Edificación.-  (Consulta N° 1). La Junta de Adelanto de Arica no puede efectuar préstamos a Cooperativas de Edificación de Viviendas a fin de que realicen obras de urbanización, porque no es función de este organismo realizar préstamos, cualquiera que sea su finalidad.

2°.- Obras de urbanización.- (Consulta N° 2). La realización debe entenderse comprendida entre las obras a que se refiere la letra a) del Art. 2° y b) del Art. 7° de la Ley N° 13039.

Para poder ejecutar la urbanización, lo mismo que para ejecutar otra clase de obras, como construcción de viviendas, por ejemplo, es necesario que se hagan previamente los estudios, planificaciones y proyectos a que se refieren  el Art. 2°, con intervención de los organismos técnicos pertinentes.

Una vez  aprobados los proyectos respectivos conforme a lo establecido en la letra b) del precepto mencionado, la Junta puede ordenar la realización de las obras, por dos medios diferentes:
 
1.- Puede llamar a propuesta pública a fin de que un contratista se haga cargo de los trabajos, de acuerdo con el procedimiento establecido en las letra c) y e), inciso final, del Art.2°; y

2°.-  Puede encomendar la realización de los trabajo a “servicios, reparticiones u organismos fiscales, semifiscales, semifiscales de administración autónoma, autónomos del Estado o Municipales” que tengan competencia en la materia.  El estudio armónico de las numerosas disposiciones del Art.2° demuestra que no es necesario en este caso el trámite de la propuesta pública.  El inciso 1° de la letra e) de dicho artículo establece una regla especial en la materia; el trámite de la propuesta incide exclusivamente cuando las obras son ejecutadas por particulares.  Resulta absurdo que pueda llamarse a propuestas públicas a organismos o reparticiones fiscales, semifiscales, autónomos o municipales, o bien, que en caso de encomendarse la ejecución de estas obras a uno de esos organismos, deba someterse necesariamente al trámite de la propuesta.  La expresión encomendar que emplea el legislador supone un encargo directo y repugna la idea de que el organismo pasa a tener la misma calidad y se encuentre en las mismas condiciones que un contratista o que pudiera, a su vez, delegar sus funciones en un tercero mediante el procedimiento de la propuesta pública.  En cambio, parece más conforme con el sistema reconocido por el legislador que la repartición u organismo que reciba el encargo le dé cumplimiento de acuerdo con su propio régimen jurídico.

De todos modos, en ningún caso puede la Junta de Adelanto de Arica ejecutar los trabajos por administración de acuerdo con lo establecido en el Art. 2°, inciso final de la Ley N° 13039.

Por otra parte, no existe ningún inconveniente de orden legal para que la Junta celebre convenios con los pobladores a fin de que puedan  contribuir a los gastos que demande la urbanización o reembolsen todo o parte de lo gastado.

3°.- Prestamos a los agricultores.-  (Consulta N° 3).  No es posible efectuar préstamos a los agricultores para que cancelen el servicio de regadío, porque ello implicaría desvirtuar la finalidad de la Junta y ejercitar una facultad que la ley no le concede.

4°.- Compra de acciones de la Sociedad Olivadera Azapa.-  (Consulta N° 4).  Por la misma razón señalada precedentemente la Junta de Adelanto de Arica no puede efectuar préstamos a fin de que agricultores de la zona compren acciones de dicha sociedad.

5°.-  Construcción de viviendas populares.-  (Consulta N° 5).  La construcción de viviendas populares puede ser realizada de acuerdo con los mismos procedimientos, trámites y limitaciones ya establecidas en este dictamen respecto de la ejecución de obras de urbanización.

En caso de concurrencia con particulares u otros organismos en la construcción es preciso someterse a las normas que se explicarán en el número siguiente.

No existen normas sobre la venta de las viviendas que se construyan. En consecuencia, la Junta de Adelanto de Arica puede actuar con plena autonomía en esta materia, pero sin perder de vista, por una parte, la finalidad de las viviendas populares y, por la otra, la integridad del patrimonio de la Junta, para cuyo efecto deben tomarse las garantías suficientes. Pueden otorgarse facilidades para el pago y cobrarse intereses que aseguren los objetivos señalados, pues constituyen modalidades ordinarias en esta clase de operaciones. La ley no autoriza a la Junta para lucrar con la construcción de estas viviendas, su finalidad es cumplir una función social, pero tampoco le permite efectuar donaciones o desprenderse gratuitamente de parte de su patrimonio.

6°.- Concurrencia en la construcción de edificios, balnearios u obras que promuevan el progreso o tiendan a fomentar el turismo en el departamento.- (Consulta N° 6). El Art. 7 de la Ley N° 13039 contempla la posibilidad de que la Junta se reúna con otras personas, cualquiera que sea su calidad jurídica, para la construcción de obras.

Esta concurrencia no altera la naturaleza de los trabajos que se ejecuten ni substrae a la Junta de las obligaciones y limitaciones que le impone el Art. 2° en materia de ejecución de obras. En realidad el Art. 7° debe interpretarse en armonía con aquél precepto, pues constituye en cierta medida su complemento.

La concurrencia puede adoptar diferentes formas.

Puede ocurrir que la Junta se haga cargo de la construcción de una parte o trabajo determinado de la obra, quedando el resto de los trabajos o construcción a cargo de otras instituciones o particulares. En este caso, los trabajos que realice la Junta deben ser  efectuados mediante un contratista, elegido previa propuesta pública, o bien, por otra repartición u organismo, de acuerdo con las normas examinadas antes (N° 1). Esta situación no afecta a los terceros.

La Junta también puede concurrir a la ejecución de una obra sin tomar a su cargo un trabajo o parte determinada de aquella, es decir, hace aportes al fondo común y en las condiciones que se convengan con los demás interesados para la realización de la obra. Como en este caso la Junta asume una responsabilidad en la ejecución total de la obra y tiene interés directo comprometido en esa ejecución, debe entenderse que ella misma construye y, consecuencialmente, los trabajos deben ser realizados en la misma forma señalada para el caso anterior. El hecho de que intervengan terceros en la construcción no permite modificar las reglas del Art. 2°, tanto más si se considera que el Art. 7° constituye su prolongación o explicación en estas materias. Esto significa que los terceros que convengan con la Junta en la realización en común de una obra deben someterse al trámite de la propuesta pública, a menos que los trabajos sean ejecutados por otra repartición u organismo en cuanto proceda legalmente.

Tratándose de la concurrencia a la construcción de las obras públicas a que se refiere el Art. 7°, letra a), cuya determinación corresponde al Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda, no existe inconveniente de orden legal en que su ejecución sea encomendada a los propios organismos técnicos y administrativos encargados de la ejecución del resto, o bien, que se someta a los estudios y a la propuesta pública que haya efectuado la propia Administración para esos efectos, puesto que en este caso no hay concurrencia de intereses particulares y esta solución encuadra con la norma especial ya citada. Sin embargo, lo dicho no obsta para que la Junta realice estas obras mediante el procedimiento ordinario que rige para los otros casos antes señalados.

7°.- Propaganda e incremento del turismo.- (Consulta N° 7). Una de las finalidades de la Junta es fomentar el turismo porque constituye una forma de intensificar el progreso de Arica. Esta intención del legislador queda de manifiesto en el Art.7°, letra b) cuando se refiere a esta materia.

Esto significa, conforme a los principios generales expuestos más arriba, que la Junta está facultada para efectuar gastos de propaganda o relacionados directamente con el incremento del turismo, en la medida en que correspondan a actividades necesarias para el cumplimiento de la finalidad señalada.

Naturalmente que estos gastos deben encuadrarse dentro del presupuesto. En el presupuesto vigente estos gastos podrían imputarse al ítem D-111-303, relativo a “Propaganda y Varios“.

8°.- Trabajos de transformación del local en que funciona el Casino.- (Consulta N° 8). No existe inconveniente en que la Junta de Adelanto de Arica encomiende algunos trabajos de transformación del local en que funcionará el Casino a la Sociedad Hotelera Nacional S.A. “Honsa” que tiene a su cargo la ejecución de otros trabajos del mismo local, en virtud de un convenio celebrado con la Corporación de Fomento. En este caso no es necesario la propuesta pública porque dicha institución, organizada por la Corporación de Fomento y controlada por el Estado, según lo establece el DFL. N° 370 de 1953, constituye uno de los organismos a que se refiere el Art. 2°, letra e), de la Ley N° 13039, a quienes se les puede encomendar esta clase de trabajos. Cabe advertir que las diferentes expresiones que emplea el legislador son muy amplias, “servicios reparticiones u organismos fiscales, semifiscales, semifiscales de administración autónoma, autónomos del Estado o municipales”, de modo que incluye también a organismos como el señalado.

Por otra parte, esta solución guarda conformidad con lo expuesto en el número anterior porque, de acuerdo con los antecedentes proporcionados por la Junta, se produciría en este caso una concurrencia en los trabajos de instalación y reparación del local destinado al Casino.

9°.- Rentas de arrendamiento.- (Consulta N° 9). No existe ninguna disposición legal que limite las facultades de la Junta para celebrar los contratos de arrendamiento que sean necesarios para su funcionamiento ni establezca sus condiciones en cuanto a renta u otros elementos. No pueden aplicársele algunas normas legales por analogía, pues ello involucraría un desconocimiento del régimen de amplia autonomía de que goza este organismo por mandato de la Ley N° 13039.

Naturalmente que las rentas y condiciones que se establezcan en los contratos de arrendamiento deben estar conformes con las necesidades que se trate de satisfacer y la defensa del patrimonio de la Junta, atendidas las circunstancias que se presenten.

10°.- Compra de un piso para instalación de oficinas y un local para teatro.- La ley no establece limitaciones en cuanto a las operaciones de compra, sea de bienes inmuebles o de bienes muebles, necesarios para su funcionamiento. En consecuencia, no existe inconveniente en que adquiera un local para instalar sus oficinas en las condiciones que se especifican en la consulta, previa promesa de venta y garantías constituidas por el vendedor. Se trata de una operación que incide en la gestión meramente patrimonial de la Junta.

En cambio, no ocurre lo mismo con la adquisición del teatro.

Las adquisiciones de bienes raíces que no sean necesarias para el funcionamiento de la Junta serán legítimas en cuanto incidan en el cumplimiento de sus fines, señalados precedentemente. Pero, en todo caso, dichas adquisiciones deberán conformarse con el sistema de la propuesta pública que impone el Art. 2° de la Ley N° 13039.

Es evidente que la adquisición del teatro, en la forma de que da cuenta el oficio de la Junta de Adelanto de Arica, se ajusta a los fines de ese organismo, pero, a falta de normas expresas que se refieran a la materia, ella sólo puede llevarse a efectos mediante el trámite de la propuesta pública.

D.- RÉGIMEN FINANCIERO.

En el dictamen N° 19205, de 9 de Abril de 1959, de esta Contraloría, se estudió la calidad de los fondos que posee la Junta y el modo como puede disponer de ellos.

Como se ha dicho anteriormente, las inversiones y gastos administrativos que efectúe este organismo deben atenerse estrictamente al Presupuesto anual que se apruebe en conformidad con las reglas del Art. 6° y 7° de la Ley N° 13039. Las sumas no invertidas en el respectivo ejercicio financiero deben incorporarse al presupuesto del año siguiente, pero no deben reputarse como ingresos para los efectos indicados en el Art. 7°, letras b), inciso final y e).

Cuenta Unica.- (Problema c), pág. 2°). La Junta de Adelanto de Arica constituye un servicio público (genéricamente institución semifiscal) y, por ende, como organismo integrante de la Administración del Estado se encuentra obligada a depositar todos sus fondos en la Cuenta Unica que se lleva en el Banco del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 1° del DFL. N° 1, de 1959.

Por último, conviene advertir que también afecta a la Junta de Adelanto de Arica lo dispuesto en el Art. 1° transitorio del mismo texto legal: “La Tesorería General de la República queda autorizada para mantener cuentas corrientes en los Bancos comerciales hasta por un monto equivalente al saldo que cada una de las instituciones y reparticiones a que refiere el Art. 1° tengan en dichos Bancos en el momento en que entre en vigencia el presente decreto con fuerza de ley. Los saldos de esas cuentas en los Bancos comerciales se reducirán en un 10% de su monto por cada mes que transcurra a contar desde la fecha indicada”.

E.- CONTROL.  

La Ley N° 13039 ha dado a la Junta de Adelanto de Arica el máximo de autonomía; para muy contadas materias procede la intervención del Poder Central.

En armonía con ese régimen y dada la naturaleza de organismo descentralizado territorialmente que tiene la Junta, debe concluirse que sus resoluciones no están sometidas al trámite de la toma de razón. Resulta revelador al respecto que el Art. 8° de la Ley N° 13039 haya dispuesto que “los gastos e inversiones estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República”. Si la Junta estuviese sometida al régimen normal de control la ley no se habría referido exclusivamente a un tipo determinado de control. Por lo demás, la historia fidedigna de la ley permite demostrar que quiso dotarse a este organismo del máximo de autonomía exonerando a sus resoluciones del trámite de toma de razón. (Mensaje: Cámara de Diputados, Sesión 14, de 19 de Noviembre de 1957; pág. 975; Informe de la Comisión de Economía y Comercio de Cámara de Diputados, Sesión 5ª., de 10 Junio de 1958; pág. 324; informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, Sesión 5ª.,   10 de Junio de 1958; pág. 334; informe Comisiones Unidas del Senado, Sesión 34, de 19 de Agosto de 1958; pág. 1721 y siguientes).

Con todo, a la Contraloría le corresponde velar por el cumplimiento de las normas sobre inhabilidad que establece el Art. 3° y otras inhabilidades o disposiciones estatutarias de carácter general que puedan comprometer a los empleados de la Junta de Adelanto de Arica. Para estos efectos, y en cumplimiento de lo ordenado en el Art. 120 de su Ley Orgánica, es que las resoluciones de nombramiento de ese personal deben ser registradas por este organismo contralor.

En consecuencia, las resoluciones que nombran personal pueden ser cumplidas desde la fecha de su dictación, pero ello no obsta su envío inmediato a este organismo contralor para su debido registro.

Naturalmente, sin perjuicio de lo anterior, la Contraloría podrá ejercer todas sus facultades legales para velar por el cumplimiento de los derechos, obligaciones y demás normas estatutarias que afectan al personal de la Junta.

F.- SUPERVIGILANCIA.  

El Art. 6°, inciso final, de la  Ley N° 13039 puede inducir a confusiones. En efecto, allí se establece que “La Junta de Adelanto de Arica desempeñará sus funciones bajo la dependencia del Ministerio de Hacienda”.

Sin duda que existe una antinomia entre esa norma y reiteradas disposiciones de la misma ley que establecen y reafirman la autonomía de la Junta, imponiendo la intervención del Presidente de la República para efectos expresamente determinados, (Arts. 1°, 4°, inciso 2°, Art. 6°, inciso  1°, Art. 7°, letra a), etc.).

Frente a esta contradicción deben primar las normas que sustraen a este organismo de la dependencia del Presidente de la República. Consecuencialmente, corresponde interpretar el precepto aludido en el sentido de que las facultades de supervigilancia que tiene el Presidente de la República sobre ese organismo, como asimismo las relaciones que ocurran entre la Junta y la Administración Central, deben efectuarse a través del Ministerio de Hacienda.

Conclusiones.- A.- Naturaleza de la Junta de Adelanto de Arica: es un servicio público; desde el punto de vista territorial es un servicio descentralizado y desde el punto de vista funcional constituye genéricamente una institución semifiscal ;

B.- Régimen del Personal: 1) La ley no ha establecido la situación jurídica de los miembros de la Junta, pero otorga la calidad de funcionario público al Secretario de ella;

2) El personal que contrate la Junta tiene la calidad de empleados particulares para los efectos de sus relaciones con la Junta. Las contrataciones deben encuadrarse dentro del presupuesto de ese organismo;

3) No pueden efectuarse contrataciones de arquitectos o constructores con cargo a ítem del presupuesto vigente que están destinados a remuneraciones de otra clase de personal, aunque éste no haya asumido los cargos. Tampoco pueden efectuarse estas contrataciones con cargo al ítem Imprevistos. Se puede contratar personal con cargo a fondos de obras con la limitaciones ordinarias del caso;

4) Las resoluciones que nombran personal de la Junta no requieren de la toma de razón, pero sí deben ser registradas;

5) Los funcionarios de la Junta no están obligados a constituir caución ante la Contraloría ni quedan sometidos a las obligaciones impuestas en el Capítulo VIII de la Ley 10336;      

C.- Competencia. Las funciones de la Junta están determinadas en la ley. La actividad de la Junta debe atenerse a las normas que existen para el ejercicio de dichas  funciones y en todo lo no previsto por ellas, especialmente en lo relativo a su gestión patrimonial, debe respetar el límite que impone el principio de la especialidad del servicio público;

Consecuencias:  

1°.- La Junta no puede efectuar préstamos a Cooperativas para que ejecuten obras de urbanización;

2°.- La Junta de Adelanto de Arica está facultada para realizar obras de urbanización. Puede emplear indistintamente dos procedimientos: por medio de un contratista, designado por propuesta pública, o bien, encomendando los trabajos a algunos de los organismos o reparticiones a que se refiere el Art. 2°, letra e) de la Ley N° 13039;

3°.- La Junta no puede efectuar préstamos a los agricultores para que cancelen el servicio de regadío;

4°.- La Junta no tiene facultad para otorgar préstamos a los agricultores a fin de que adquieran acciones de la sociedad Olivadera de Azapa;

5°.- La Junta puede construir viviendas populares. Las condiciones de venta son determinadas por ella; la ley no establece norma alguna al respecto. Sólo concurren dos límites de carácter general: la función social que debe cumplir ese tipo de construcción y la integridad del patrimonio de la Junta; 

6°.-  La concurrencia con otros organismos o particulares en la construcción de una obra no altera las reglas a que deben someterse los trabajos que disponga la Junta, esto es, la propuesta pública o la intervención de organismos estatales o municipales, según los casos. En consecuencia, los particulares que ejecuten trabajos  en común con la Junta deben someterse a esas normas, salvo que la Junta realice partes o trabajos bien determinados de la obra;  

7°.- No existe inconveniente para que la Junta incurra en gastos de propaganda o incremento del turismo, siempre que se consulten fondos en el presupuesto;  

8°.- No existe inconveniente en que la Junta encomiende a la Sociedad Hotelera Nacional S.A. la ejecución de trabajos de reparación del local destinado al Casino;

9°.- La Junta puede arrendar un bien raíz por una renta superior a la que resulte de su avalúo vigente, siempre que sea necesario para su funcionamiento;

10°.- La Junta puede realizar la compra de un  local para instalar sus oficinas en las condiciones propuestas en la consulta. En cambio, no puede adquirir un local para  teatro, sino mediante el trámite de la propuesta pública; 

D.- Régimen Financiero.  1°.- Los gastos administrativos e inversiones deben sujetarse estrictamente a lo establecido en el presupuesto anual, cuya modificación requiere de la aprobación del Presidente de la República; 

2°.- La Junta de Adelanto de Arica está sometida a las disposiciones sobre la Cuenta única, incluso al Art. 1° transitorio del DFL. N° 1, de 1959;

E.- Control. La Contraloría sólo tiene facultades fiscalizadoras sobre la Junta en materia de gastos e inversiones. Las resoluciones de la Junta no requieren del trámite de toma de razón, sin perjuicio de que las que afecten a personal deban ser registradas en este organismo contralor;

F.- Supervigilancia.  La Junta de Adelanto de Arica está sometida a la supervigilancia del Presidente de la República. Las facultades que tiene el Presidente de la República en esta materia, claramente establecidas en la ley, deben ser ejercidas a través del  Ministerio de Hacienda.