Dictamen N° 27438

Texto del dictamen

N° 27.438	      Fecha: 23-V-1957

Materia.- 1°. Si a los tripulantes y obreros del Pontón de Puerto Montt, de la Empresa Marítima del Estado, debe aplicárseles el reajuste establecido en la ley 12432 o el establecido en la ley 12434.
2°. Facultades de la Contraloría General sobre la fiscalización de las leyes sociales aplicables al personal de la Empresa Marítima del Estado.
Antecedentes.- La Dirección General del Trabajo, en la presentación de la suma, dice textualmente lo que sigue, en la parte pertinente:  “Se ha consultado a esta Dirección General si los tripulantes y obreros del Pontón  de Puerto Montt de la Empresa Marítima del Estado, creada por el D.F.L. 388, de 27 de Julio de 1953, tienen derecho al reajuste establecido en la ley 12432, o en la ley 12434, publicadas en el Diario Oficial de 1° del mes en curso.
“Se ha consultado igualmente, si dada la calidad jurídica asignada a la Empresa Marítima del Estado y a sus dependientes, en el citado D.F.L. N° 388, cabría intervención a los Servicios del Trabajo en la fiscalización del cumplimiento de las leyes sociales por parte de dicha empresa”.
Consideraciones.- En relación con la consulta precedente, esta Contraloría General se ocupará, primeramente, de las normas que deben aplicarse a los tripulantes y obreros del Pontón de Puerto Montt, de la Empresa Marítima del Estado, para el reajuste de sus remuneraciones. Y, en seguida, de un modo general, se pronunciará sobre las facultades que competen a esta Contraloría en la Fiscalización de las leyes sociales que rigen el vínculo jurídico entre la Empresa Marítima mencionada y sus funcionarios.
El primer problema está resuelto, en realidad, claramente, por la ley 12.434, cuyo artículo 3° dice lo siguiente: “Los sueldos y jornales de los empleados y obreros de las instituciones semifiscales, fiscales y semifiscales de administración autónoma, autónomas y de las Municipalidades se reajustarán en un 25% a partir de la vigencia de la presente ley. Este porcentaje de reajuste se aplicará sobre los sueldos y jornales reajustados en conformidad con la ley N° 12006”.
Los obreros de las Empresa Marítima del Estado lo son (el mismo nombre de la Empresa lo está indicando) de una institución estatal, que es autónoma en su administración de acuerdo con su ley orgánica (D.F.L.388, de 1953); luego en conformidad al precepto transcrito, el reajuste de sus remuneraciones debe ceñirse a la norma allí indicada, cualesquiera que sean las leyes que rijan generalmente sus relaciones funcionarias. Sólo por una expresión extensiva, aunque no rigorosamente exacta, pudo decirse en el dictamen que se cita en los antecedentes, que tales obreros “son obreros particulares”. En realidad, no lo son, sino que se consideran como si lo fueran, por el legislador, para los efectos de la aplicación de las leyes que rigen las relaciones de aquéllos con sus patrones. Pero en el mismo dictamen se cuidó de hacer la salvedad de las leyes y reglamentos especiales, contrarios al Código del Trabajo y su complementación, que preferentemente deben regular la situación de los obreros de la Empresa Marítima. El caso del artículo 3° de la ley 12434 es, precisamente, el de una disposición legal expresa y especial que, no obstante la aplicación general de las leyes sociales del sector privado a los obreros de la Empresa a que se refiere la consulta, rige la situación de los reajuste de sus remuneraciones.
En cuanto al problema de establecer qué vigilancia o fiscalización compete a esta Contraloría General sobre el cumplimiento de las leyes sociales que se aplican, por determinadas disposiciones de ley, al personal de algunas instituciones o empresas del Estado (como el de la Empresa Marítima), el infrascrito debe informar lo siguiente:
Los números 7, 8 y 9 del artículo 72 de la Constitución especialmente, han enunciado una noción muy diferente de la expresión Estatuto Administrativo que la que el uso corriente ha conducido erradamente a establecer. En efecto, tales disposiciones concretaron el espíritu que animó a los constituyentes de 1925 y que quedó consignado en las actas respectivas, sobre la materia en referencia. Al fijarse las atribuciones del Presidente de la República  en el artículo 72, se manifestó el propósito  de consagrar constitucionalmente la obligación del Jefe de Estado de atenerse a un Estatuto Administrativo en la provisión de empleos y en la remoción de los funcionarios, y trasunto de este espíritu fueron los números 7, 8 y 9 del mismo artículo 72, que obligan al Presidente a someterse al Estatuto Administrativo en la previsión de empleos civiles y militares, en la destitución de los empleados de su designación  y en la concesión de jubilaciones, retiros y montepíos.
La expresión Estatuto Administrativo, empleada por la Constitución Política, tiene, pues, un alcance institucional, esto es, que se refiere a una ley reglamentaria de la Constitución, de carácter genérico, comprensiva del régimen integral a que jurídicamente estarían sometidos los empleados o funcionarios del Estado. En realidad, se conformaría mucho más con la intención y aún la letra de los preceptos constitucionales  pertinentes, el establecimiento legal de un solo cuerpo orgánico estatutario. Esto no ha sido dictado en esta forma, sino que por partes, de suerte que hay varios Estatutos para distintas clases de funcionarios públicos. Pero, en todo caso, la denominación constitucional de Estatuto Administrativo debe comprender a todos estos ordenamientos parciales, porque pugnaría con la Constitución el estimar -admitiendo el uso corriente- que sólo es válida esa denominación  para el Estatuto de los funcionarios civiles fiscales (D.F.L.256, 1953).
Ahora bien, algunas leyes han sido aún más lejos en la parcelación, por así decirlo, del Estatuto Administrativo, y –como el D.F.L. 388, de 1953, verbigracia- hacen aplicables a la relación jurídica entre funcionario público y Estado (entendiendo en esta expresión  las entidades estatales que lo integran) el Código del Trabajo y Leyes complementarias. Como los funcionarios no dejan, por eso, de seguir siendo del Estado, puesto que no sirven a un particular, es preciso concluir en que ese Código y las leyes que lo complementan vienen a ser  o constituir la legislación estatutaria de los mismos, dentro del concepto constitucional  recién recordado.
Y tiene grande importancia en el Derecho Administrativo Chileno el dejar sentada esta conclusión, porque la ley orgánica de la Contraloría  General  de la República confiere a este organismo la atribución, que es también obligación de “vigilar el cumplimiento del Estatuto Administrativo”, (artículo 36, letra a), ley 10336). Indudablemente, si se consideran los fundamentos ya explicados, y para mantener la debida correspondencia y armonía entre las distintas leyes que se refieren a las facultades de la Contraloría sobre la Administración, es preciso entender que la expresión Estatuto Administrativo  comprende a todas las leyes  que rigen las relaciones del Estado con sus funcionarios, sin distinción de categorías, regímenes de previsión  o autonomía de los servicios, sea que su designación se haga directamente por el Presidente de la República, o indirectamente, a través de los órganos descentralizados institucionalmente.
Sólo así es posible que la Contraloría General pueda ejercer las funciones que legalmente se le han encomendado, para pronunciarse sobre la legalidad de las resoluciones y decretos, y para informar sobre sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios y otros derechos funcionarios, tanto del sector fiscal, cuanto de los semifiscales y de instituciones y empresas autónomas. A este respecto, es útil recordar el texto del artículo 51 de la ley 10336, que dispone “Las instituciones fiscales y semifiscales y, en general, todos los organismos creados por el Estado o dependientes de él, quedarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General, salvo aquellas que actualmente lo están a la de la Superintendencia de Bancos o de la Dirección General de la Previsión Social” (Superintendencia de Seguridad Social).
Al considerarse, pues, con arreglo a los principios expuestos, que el Código del Trabajo y leyes complementarias son “Estatuto Administrativo” cuando, por expresa determinación de ley (como el D.F.L. 388), deban regir o regular las relaciones funcionarias del personal de ciertos servicios públicos, cabe necesariamente concluir en que toca a la Contraloría General “la vigilancia”, es decir la fiscalización de aquel Código y la legislación que lo complementa. 
Es cierto que el D.F.L. 76, de 1953 (artículo 1°), somete a la Dirección General  del Trabajo la supervigilancia de la aplicación de las leyes  sociales y la fiscalización de su cumplimiento; pero estas supervigilancia y fiscalización, que de un modo tan general así se radican en dicho Servicio, no pueden interferir las que, a su turno, debe realizar la Contraloría  General sobre los servicios  del Estado, aun cuando, tratándose de éstos, ellas recaigan sobre el cumplimiento de determinadas leyes sociales, convertidas, por extensión legal, en normas estatutarias . Porque es evidente que el D.F.L. 76 se refiere al significado o contenido propio de las “llamadas leyes sociales”, esto es, a su carácter de normas reguladoras de relaciones que ligan a patrones o empleadores particulares con sus obreros o empleados; y porque, en cualquier caso, la especialidad de los preceptos de la ley orgánica de la Contraloría, en orden a la “vigilancia del Estatuto Administrativo”, los hace primar sobre los generales del antedicho D.F.L. 76. Debe recordarse también, a este respecto, que este D.F.L., emanado de la ley 11151, no ha podido, con arreglo a los términos de la ley delegatoria, contravenir las atribuciones de la Contraloría General.
Conclusiones.- 1°.  Los tripulantes y obreros del Pontón de Puerto Montt, de la Empresa Marítima del Estado, deben reajustar sus remuneraciones en conformidad a lo dispuesto en el artículo 3° de la ley 12434.
2°. La fiscalización del Código del Trabajo y leyes complementarias, en cuanto han sido constituídos, por leyes expresas, en normas estatutarias para determinado personal de instituciones o empresas del Estado (como es el caso del D.F.L. 388, de 1953, con respecto al personal de la Empresa Marítima), corresponde a la Contraloría General, en virtud, especialmente, del artículo 51 y del artículo 36, letra a), de la ley 10336, no obstante la disposición general  del artículo 1° del D.F.L 76, de 1953.