Dictamen N° E44892

Texto del dictamen

Nº E44892                               Fecha: 21-X-2020

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Directora del Centro de Referencia de Salud Peñalolén Cordillera Oriente -en adelante CRS o CRS Cordillera Oriente-, solicitando un pronunciamiento que determine si procede que dicha entidad financie solo parcialmente los programas de post título o post grado que, siendo pertinentes con su quehacer institucional, los funcionarios elijan realizar, recurriendo, para tal efecto, a una modalidad de contratación distinta a la de licitación. En ese contexto, consulta sobre la posibilidad de que personal contratado a honorarios por el anotado centro de salud acceda a los referidos programas.

Requerido su informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales señala, en síntesis, citando las conclusiones del dictamen N° 17.553, de 2016, de este origen, que al margen de los programas de capacitación y perfeccionamiento que se regulan en los artículos 26 y siguientes del Estatuto Administrativo -cuyas actividades deben ser financiadas íntegramente por el organismo pertinente-, el CRS puede otorgar comisiones de estudios para programas de post título o post grado, fijando las condiciones del financiamiento, el que puede ser parcial.

Añade en lo referente a la modalidad de contratación de dichos programas, que no existe disposición legal que faculte a la autoridad del servicio para sustraerse de los procedimientos de contratación previstos en la ley N° 19.886 y su reglamento.

Enseguida, en cuanto a la posibilidad de que personal contratado a honorarios por el apuntado centro de salud acceda a los referidos programas, la subsecretaría informa, en síntesis, que tal decisión debe adoptarse por la autoridad con un criterio de excepcionalidad y de manera fundada, basándose en razones de buen servicio.

Por su parte, la Dirección de Presupuestos informa que el personal del CRS se encuentra afecto al régimen de capacitación contemplado en la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, con las salvedades contempladas en la normativa que lo rige, precisando que tales actividades deben ser financiadas con cargo a los recursos que le sean asignados a ese servicio en la ley de presupuestos, en sus respectivos programas.

Sobre el particular, cabe recordar que los artículos 1°, 2°, 4° y 13 del decreto con fuerza de ley N° 30, de 2000, del Ministerio de Salud -que crea el CRS Cordillera Oriente-, definen a dicha entidad como un servicio público funcionalmente descentralizado, sometido a las disposiciones de la ley N° 18.575, cuyo personal se rige por el mencionado Estatuto Administrativo, con las precisiones y salvedades indicadas en su anotado artículo 13.

Su artículo 18 dispone que el jefe superior del CRS aprobará los programas de capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios regidos por la ley Nº 18.834, velando por que todos puedan acceder equitativamente a los mismos, añadiendo que aquellos podrán estar destinados incluso a la obtención de un post título o un post grado conducentes a un grado académico.

Previene su artículo 19 que la entidad ejecutará la capacitación y el perfeccionamiento a través de convenios con terceros, seleccionados mediante licitación, a la que podrán postular personas naturales o jurídicas públicas o privadas, nacionales o internacionales, sin perjuicio de autorizarse a los funcionarios a concurrir a cursos que impartan terceros y se ajusten a tales programas.

Agrega su inciso segundo que el jefe superior del servicio reglamentará la forma de distribución de los recursos anuales que se destinarán a dichas actividades, así como la periodicidad, formas de selección de los alumnos, bases concursales, licitación de fondos y los niveles de exigencias mínimas que requerirán a quienes las realicen.

Expuesto lo anterior, es útil recordar que el artículo 26 del referido Estatuto Administrativo prescribe que se entenderá por capacitación el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarios para el eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias.

El inciso primero de su artículo 29 dispone que las instituciones deberán distribuir los fondos que le sean asignados en programas de capacitación nacionales, regionales o locales, de acuerdo con las necesidades y características de las correspondientes funciones.

En este contexto normativo, la jurisprudencia de esta Contraloría General contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 5.826, de 2010 y 17.553, de 2016, ha manifestado que la capacitación que se lleva a cabo de conformidad al régimen previsto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.834, debe financiarse con los recursos presupuestarios asignados al organismo público.

Sin perjuicio de ello, y tal como se precisó en el último pronunciamiento recién citado, el régimen antes descrito no constituye la única posibilidad que la apuntada ley N° 18.834 contempla para que un funcionario público pueda perfeccionarse con el apoyo del organismo en que se desempeña.

En efecto, y por las consideraciones que se desarrollan en el citado dictamen N° 17.553, de 2016, del artículo 76 del precitado cuerpo estatutario se desprende que este contempla una regla excepcional que permite la designación de personas en comisión de estudios para efectuar aquellos cursos excluidos de las actividades permanentes y sistemáticas de capacitación de que tratan los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.834 y al margen de esa preceptiva, en tanto los estudios se encuentren relacionados con las labores que cumple la institución y respondan a la necesidad del servicio de contar con una dotación especializada para el cumplimiento de sus fines.

Añade dicho pronunciamiento que si bien la capacitación regulada en los artículos 26 y siguientes del Estatuto Administrativo constituye la forma en que el legislador ha acatado, de manera integral, el mandato constitucional y legal de asegurar al personal de la Administración la capacitación y perfeccionamiento, del aludido inciso segundo de su artículo 76 aparece una alternativa diferente y más flexible para que el funcionario incremente sus competencias laborales, con la colaboración del organismo en el que se desempeña.

Aquella posibilidad -continúa el referido dictamen- consiste en permitir, por medio de una especie de comisión de servicios, que esos servidores sigan estudios o realicen otras actividades de capacitación -de interés para el organismo estatal- fuera del régimen contemplado en los artículos 26 y siguientes del aludido texto estatutario, ya sea porque corresponden a los cursos excluidos por su artículo 28, pero pagados por el funcionario con medios propios o por una beca, o porque aun siendo de aquellos que sí puede financiar la Administración de acuerdo a la enunciada normativa, ésta carece de recursos para hacerlo de manera íntegra.

Lo expuesto guarda, además, plena armonía con lo previsto en los artículos 18 y 19 del decreto con fuerza de ley N° 30, de 2000, del Ministerio de Salud, que facultan al CRS Cordillera Oriente para autorizar a sus funcionarios a concurrir a cursos que impartan terceros y se ajusten a los programas de capacitación y perfeccionamiento, precisando que estos últimos pueden estar destinados incluso a la obtención de un post título o un post grado conducentes a un grado académico.

En consecuencia, el CRS Cordillera Oriente debe asumir íntegramente el financiamiento, con cargo a su presupuesto, de las actividades de capacitación y perfeccionamiento reguladas en el artículo 26 y siguientes de la ley N° 18.834, sin perjuicio de la posibilidad de disponer para sus funcionarios comisiones de estudio para actividades de capacitación o perfeccionamiento de interés para el organismo, fuera del régimen contemplado en esas disposiciones, pudiendo en tal caso contemplar incluso solo un financiamiento parcial del costo de esas actividades.

En este punto conviene precisar que si bien el dictamen N° 17.553, de 2016, señala que las comisiones de estudio que en él se abordan no pueden comprender el pago de aquellas actividades que el artículo 28 del Estatuto Administrativo no permite considerar capacitación -ni de responsabilidad de la institución-, como son las de post grado conducentes a la obtención de un grado académico, en el caso del CRS Cordillera Oriente el ya citado decreto con fuerza de ley N° 30, de 2000, autoriza en su artículo 18 a considerar dentro de la capacitación a estos últimos.

En relación a la modalidad de contratación de las actividades de capacitación y perfeccionamiento por las que se consulta, cumple con recordar que el artículo 19 del recién citado decreto con fuerza de ley dispone que dicho centro de salud llevará a cabo sus programas de capacitación y perfeccionamiento a través de convenios, los que se seleccionarán mediante licitación, sin perjuicio de autorizarse a los funcionarios a concurrir a cursos que impartan terceros y se ajusten a tales programas.

A lo anterior debe añadirse que el artículo 9° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta pública, en conformidad a la ley, y que la licitación privada procederá, en su caso, previa resolución fundada que así lo disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda acudir al trato directo.

En concordancia con lo expuesto, el artículo 1°, inciso primero, de la ley N° 19.886, de Bases Sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, establece que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles y de los servicios, se ajustarán a las normas y principios de dicha preceptiva y de su reglamento.

En tal sentido, su artículo 5° prevé que la Administración adjudicará los contratos que celebre mediante licitación pública, licitación privada o contratación directa, agregando su artículo 7º, letra c), que el trato o contratación directa “es el procedimiento de contratación que, por la naturaleza de la negociación que conlleva, deba efectuarse sin la concurrencia de los requisitos señalados para la licitación o propuesta pública y para la privada. Tal circunstancia deberá, en todo caso, ser acreditada según lo determine el reglamento”.

Su artículo 8° enumera las hipótesis en las que procede la contratación directa, entre las que se cuenta, por ejemplo, las indicadas en sus letras d) y g), esto es, respectivamente, si sólo existe un proveedor del bien o servicio, y cuando, por la naturaleza de la negociación, existan circunstancias o características del contrato que hagan del todo indispensable acudir al trato o contratación directa, según los criterios o casos que señale el reglamento.

Como puede advertirse, y tal como lo prescribe el artículo 9° del anotado reglamento, contenido en el decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, la licitación pública constituye la regla general en materia de contratación de suministro y prestación de servicios, pudiendo convocarse a licitación privada o contratar mediante trato directo en los casos que la preceptiva legal y reglamentaria lo permite.

De este modo, para los efectos de convenir contratos de prestación de servicios de capacitación y perfeccionamiento, el CRS Cordillera Oriente debe acudir al mecanismo de licitación pública, salvo que concurran las condiciones que el ordenamiento jurídico prevé para la licitación privada o contratación directa, lo que ese organismo debe ponderar caso a caso.

Finalmente, en cuanto a la consulta relativa a la posibilidad de que personal contratado a honorarios por el anotado centro de salud acceda a programas de capacitación y perfeccionamiento, resulta pertinente indicar que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 11, inciso final, de la ley N° 18.834, las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de aquel cuerpo estatutario.

En este sentido, resulta necesario manifestar que conforme a los dictámenes Nos 5.666, de 2014; 17.881, de 2014 y 1.300, de 2017, entre otros, todos de este origen, los servidores a honorarios pueden acceder a análogos derechos o beneficios que los establecidos para los funcionarios públicos, como feriados, licencias, permisos, horas extraordinarias, cursos de capacitación, etc., siempre que respecto de tales prestadores de servicios se cumplan las mismas condiciones y requisitos que los que se exigen para que los funcionarios públicos los impetren y, además, tales derechos o beneficios no sean mayores que los de estos últimos.

En ese contexto, los prestadores de servicios a honorarios pueden ser destinatarios de alguna actividad de capacitación, tal como lo ha concluido el dictamen N° 24.509, de 2019, de esta procedencia. De igual modo, y en armonía con lo resuelto en el dictamen N° 19.448, de 2009, de este origen, resulta posible que aquellos sigan estudios o realicen actividades de capacitación de interés para el organismo, por medio de una comisión de estudios.

En mérito de lo expuesto, esta Contraloría General no observa inconveniente en que personal contratado a honorarios por el referido centro de salud asista a actividades de capacitación y perfeccionamiento, en los términos precedentemente anotados, siempre que, tal como lo ha manifestado la Subsecretaría de Redes Asistenciales, esa decisión se adopte por la autoridad con un criterio de excepcionalidad y de manera fundada, basándose en razones de buen servicio.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República