Dictamen N° E44889

Texto del dictamen

Nº E44889                               Fecha: 21-X-2020

Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Ximena Salinas González, Presidenta del Comité Pro Defensa de la Flora y Fauna (CODEFF) y don Hernán Espinoza Zapatel, Presidente de la Organización Comunitaria Funcional Comité de Defensa del Borde Costero de Puerto Montt, denunciando que los organismos competentes no han efectuado ni exigido estudios de “capacidad de carga” para determinar el límite máximo de producción que debe ser permitido en los sitios marinos intervenidos o a intervenir por la salmonicultura intensiva, y en la relocalización de centros de cultivos. Afirman que la Caracterización Preliminar del Sitio (CPS) y la Información Ambiental (INFA) no son instrumentos que posibiliten medirla, por lo que no pueden preverse los efectos que tendrán tales proyectos, contraviniéndose los artículos y principios de la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) que detallan.

Requerido su informe, el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA), el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), el Ministerio de Medio Ambiente (MMA), y la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SUBPESCA), se pronunciaron al respecto.

Sobre el particular, el inciso primero del artículo 87 de la LGPA prescribe que se deberán reglamentar las medidas de protección del medio ambiente para que los establecimientos que exploten concesiones o autorizaciones de acuicultura operen en niveles compatibles con las capacidades de carga de los cuerpos de agua lacustres, fluviales y marítimos, que aseguren la vida acuática y la prevención del surgimiento de condiciones anaeróbicas en las áreas de impacto de la acuicultura. Su inciso final exige que los solicitantes de concesiones de acuicultura presenten una CPS como requisito para la evaluación ambiental de la solicitud respectiva, y la elaboración de INFAs periódicos para verificar las condiciones aeróbicas de las concesiones de acuicultura.

El reglamento a que se refiere la norma citada se encuentra aprobado por el decreto N° 320, de 2001, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, Reglamento Ambiental para la Acuicultura, en adelante RAMA, cuyo artículo 2°, letra e), puntualiza que la CPS es un informe presentado por los solicitantes o titulares de centros de cultivo que contiene los antecedentes ambientales, topográficos, oceanográficos del área en que se pretende desarrollar o modificar un proyecto de acuicultura para someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Su letra p) consigna que la INFA corresponde a un informe de los antecedentes ambientales de un centro de cultivo en un período determinado.

Luego, su artículo 3° precisa que, para sus efectos, constituyen instrumentos para la conservación y evaluación de las capacidades de los cuerpos de agua, los requisitos de operación previstos en las normas generales y especiales del mismo, así como la CPS y la INFA, en los casos en que resulten procedentes.

En tanto, su artículo 15 previene que la CPS será exigible a toda concesión de acuicultura como requisito para su evaluación ambiental, debiendo contener los elementos a considerar por la autoridad pesquera para evaluar ambientalmente los proyectos y si procediere, otorgar el correspondiente Permiso  Ambiental Sectorial  (PAS).  Asimismo,  previene  que  el titular de un centro de cultivo no podrá superar los niveles de producción aprobados en la resolución de calificación ambiental. A su vez, en conformidad con el inciso final de la precitada disposición, y a sus artículos 19 y 19 bis, la INFA es exigible a todos los centros de cultivo para determinar si el mismo opera en niveles compatibles con las capacidades del cuerpo de agua en que se localiza, la que será elaborada por el SERNAPESCA en los términos ahí descritos, y aquellos centros no podrán ingresar nuevos ejemplares mientras no cuenten con un INFA positivo.

Conforme al artículo 17 del RAMA, los proyectos en sectores de agua y fondo que deban someterse al SEIA, sólo obtendrán el PAS cuando se determine que el área que indica, presenta condiciones aeróbicas. De igual modo, conforme a su inciso tercero, letra c), en las solicitudes de aumento de producción no se otorgará el PAS, cuando el resultado de la INFA respectiva indique la existencia de anaerobia en el sitio.

Por su parte, de acuerdo a lo establecido en la letra j) del artículo 2° de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA), y a la letra n) de su artículo 10, cuyo alcance es precisado en el artículo 3°, letra n), del decreto N° 40, de 2012, del MMA -Reglamento del SEIA-, los proyectos de explotación intensiva, cultivo, y plantas procesadoras de recursos hidrobiológicos, deben ingresar al SEIA, procedimiento a cargo del SEA que, en base a un Estudio (EIA) o Declaración de Impacto Ambiental (DIA), determina si el impacto ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes, incluyendo los permisos ambientales sectoriales aplicables.

En seguida, de acuerdo al artículo 116 del precitado reglamento, el contenido técnico y formal que debe presentarse para acreditar el cumplimiento del requisito de otorgamiento del PAS -consistente en no generar efectos adversos en la vida acuática y prevenir el surgimiento de condiciones anaeróbicas en las áreas de acuicultura-, recae en la CPS o INFA, según corresponda.

A su vez, el artículo 5° de la ley N° 20.434, que modifica la LGPA en materia de acuicultura, somete al SEIA a toda relocalización de concesiones. Del mismo modo, según lo consignado por el inciso final del artículo 14 bis del decreto Nº 290, de 1993, del ex Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción, Reglamento de Concesiones y Autorizaciones de Acuicultura, por lo general, las solicitudes de modificación de proyecto técnico de acuicultura deben sujetarse igualmente a ese sistema.

Como cuestión previa, corresponde mencionar que si bien la preceptiva en estudio no define expresamente el concepto de capacidad de carga, previene que ella se supera cuando la condición de los cuerpos de agua es anaeróbica. En tanto, el MMA indicó que aquella podría definirse como “la biomasa máxima en cultivo que puede soportar un ecosistema determinado en un período de tiempo definido”.

Luego, de la normativa expuesta se colige que en la resolución de calificación ambiental se establece el nivel máximo de producción de una concesión de acuicultura, y que esa producción se limita en atención a la superación de los niveles de capacidad de carga -basada en la condición anaeróbica-, por lo que el enfoque es más bien reactivo respecto del impacto ambiental ya ocurrido.

En efecto, de acuerdo al RAMA, los requisitos de operación de las concesiones de acuicultura, la CPS y la INFA, son instrumentos de gestión ambiental destinados a conservar y evaluar las capacidades de los cuerpos de agua, los que integran y son adicionales al SEIA. No obstante, dichos mecanismos se remiten fundamentalmente a constatar la condición aeróbica o anaeróbica del sector en que se desarrollarán nuevos proyectos, así como sus modificaciones y relocalizaciones, pero no se aprecia que determinen preventivamente la cantidad de biomasa máxima que el área respectiva pueda soportar, sin que se generen condiciones anaeróbicas en un delimitado rango de tiempo.

Ahora, si bien la instrucción de reglamentar las medidas de protección del medio ambiente para que los establecimientos de acuicultura operen en niveles compatibles con las capacidades de carga de los cuerpos de agua contenida en el artículo 87 de la LGPA, se materializó con la dictación del RAMA, ello no exime a la Administración del deber de ajustar su actuación al principio precautorio, de acuerdo a la letra b) del artículo 1º C de la LGPA, máxime cuando, de acuerdo a lo informado por el MMA, ya existen en la literatura científica aplicada variados modelos de capacidad de carga para la acuicultura, que en la salmonicultura intensiva se realizan ex ante a la actividad de engorda de salmones.

Por consiguiente, corresponderá que los organismos intervinientes coordinen la adopción de medidas para que, dentro del análisis ambiental, se incluyan mecanismos preventivos de planificación y regulación en el establecimiento de los límites de la biomasa, capaces de establecer producciones acuícolas máximas acorde a las capacidades de carga que determinado sector del ecosistema marino pueda soportar, a fin de evitar que el mismo caiga en una condición anaeróbica.

Lo anterior, con objeto de complementar la información contenida en los instrumentos de gestión ambiental ya indicados, y de reforzar el modelo predictivo “DEPOMOD” que, según lo indicado por el SEA, estaría aplicando en el marco del SEIA, a fin de determinar la capacidad de carga que tendría el área de influencia del proyecto, pero que no ha sido suficiente para evitar la condición anaeróbica de los centros de cultivo, atendido los porcentajes de INFAs negativas que se aprecian en el “informe Ambiental de la Acuicultura, período 2017 - 2018”, emitido por la SUBPESCA en octubre de 2019.

Finalmente, se debe mencionar que en relación con la dictación de un reglamento específico para condiciones sobre tratamiento y disposición de desechos de acuicultura, al que se refiere el informe final de investigación N° 211, de 2016, de este origen, por el que consultan los recurrentes, la SUBPESCA informó por oficio N° 336, de 2019, que la propuesta de aquel reglamento ya fue remitida al Ministerio de Economía, Fomento y Turismo para su tramitación.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República