Dictamen N° E40344

Texto del dictamen

Nº E40344                               Fecha: 02-X-2020

El Subsecretario del Medio Ambiente ha formulado diversas consultas relativas a la rendición de cuentas del convenio de transferencia aprobado por la resolución N° 3, de 2019, de ese origen, mediante el cual se le encargó a la Fundación Imagen de Chile (FICH), la organización del evento denominado COP25, a desarrollarse entre el 2 y el 13 de diciembre de 2019.

Requerida al efecto, la señalada fundación expresó los motivos por los que, en su opinión, corresponde que esa secretaría de Estado apruebe los gastos de que se trata. Además, solicitó tener a la vista su presentación ingresada bajo el N° 813.185, de 2020.

A su vez, se solicitaron informes a las empresas GL Events Exhibitions Chile Spa y Selecom Comunicaciones y Energía Limitada, los que no han sido recepcionados, por lo cual se prescindirá de los mismos.

Sobre el particular, el artículo 1° de la ley N° 21.157, autorizó a FICH “para llevar a cabo la organización y ejecución” de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP25), y “de las actividades preparatorias que sean necesarias para su materialización”.

Su inciso segundo, agregó que para efectos del cumplimiento de lo anterior, FICH “podrá recibir las transferencias que autorice la Ley de Presupuestos del Sector Público, donaciones de privados y aportes provenientes de otros países u organismos internacionales”.

Su artículo 4° previó la respectiva asignación en el Subtítulo 24, Ítem 03, del presupuesto de la Subsecretaría del Medio Ambiente correspondiente al año 2019, por la suma de $22.750.000.000, cuya glosa 23 dispuso, en lo que interesa, que “con cargo a estos recursos, la Subsecretaría podrá ejecutar todo tipo de gastos, incluso en personal, y transferirlos a la Fundación Imagen de Chile”.

Finalmente, el inciso final de dicho artículo 4° dispuso que la transferencia a la referida fundación “será posterior a la suscripción de un convenio con el Ministerio del Medio Ambiente”, “en el que se deberán explicitar, a lo menos, los procedimientos y condiciones del traspaso de los recursos, las obligaciones de las partes, y las normas de contratación y rendición de cuentas”, esta última, a presentarse a esa cartera de Estado antes del 30 de abril de 2020.

Así, mediante el citado convenio de transferencia -suscrito el 23 de mayo de 2019-, se encargó a FICH la organización y ejecución de la COP25, así como el desarrollo de las actividades preparatorias necesarias para su materialización, y se le transfirió la suma de $ 21.500.000.000, correspondiente “al costo total de la ejecución del Programa de Actividades”, acorde con su cláusula primera.

Además, según su cláusula tercera, FICH debía ejecutar 5 líneas de trabajo, cuyas actividades se describen, de manera general, en su Anexo N° 1 “Programa de Actividades”.

No obstante lo anterior, como es de público conocimiento y tal como lo indica la Subsecretaría del Medio Ambiente en su presentación, debido a los acontecimientos vividos en el país, con fecha 30 de octubre de 2019 el Presidente de la República informó que se suspendía el desarrollo de la COP25 en Chile.

Precisado lo anterior, cabe referirse a las consultas planteadas, en el orden que se indica.

I.- Sobre los gastos por la suma de $ 5.959.999 correspondientes al pago de 8 días de noviembre de 2019, efectuado a servidores contratados a honorarios por FICH.

La Subsecretaría del Medio Ambiente consulta si se ajustó a derecho su rechazo a la rendición de gastos correspondientes al pago de honorarios que la fundación efectuó a ex servidores por 8 días de ese mes de noviembre, debido a que mediante carta del 4 de noviembre de 2019 dio instrucciones a FICH para paralizar la ejecución de lo encomendado y que, a su juicio, las actividades informadas por aquellos no se encontraban justificadas como labores de cierre del convenio, ya que algunas de las tareas realizadas decían relación más bien con un acta de entrega de sus funciones, y en otros casos, solo repetían las labores del mes anterior.

Por su parte, la fundación indica que incluyó los referidos desembolsos relativos a los servidores que, habiendo sido contratados en la calidad de honorarios hasta marzo de 2020, fueron desvinculados por las razones expuestas durante la primera semana de noviembre. Lo anterior, ya que, según indica, esos egresos están respaldados en informes de actividades, en los cuales se especifica la entrega y cierre de las funciones de tales servidores.

Al respecto, tal como lo ha señalado este Órgano de Control, entre otros, en su dictamen N° 22.749, de 2018, es responsabilidad del otorgante exigir los antecedentes fundantes para respaldar el pago de las labores prestadas por servidores a honorarios, los cuales permitan verificar si los recursos se invirtieron correctamente y si se cumplieron con  los  fines  previstos  por  la  normativa  aplicable,  tal  como  lo  exigen  los artículos 2° y 27 de la resolución N° 30, de 2015, de este origen, que Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas.

Siendo ello así, concierne a esa subsecretaría verificar si las funciones informadas por los indicados trabajadores respecto de los aludidos días del mes de noviembre, corresponden a labores prestadas en relación con las actividades de que se trata.

En tal sentido, atendido que de los antecedentes tenidos a la vista aparece que el 4 de noviembre de 2019 la aludida subsecretaría le comunicó a FICH la paralización de las actividades y que la rendición comprende los primeros ocho días de dicho mes, no se advierte reparo en que en tales rendiciones se informen tanto actividades de cierre como aquellas relativas al encargo encomendado.

II.- Sobre los gastos por la suma de $ 22.350.000 referidos a las indemnizaciones voluntarias pagadas a los aludidos servidores finiquitados en noviembre de 2019.

Respecto a este punto, la señalada subsecretaría indica que rechazó la rendición de los gastos por las indemnizaciones presentadas por FICH, pues no corresponde su financiamiento por ser contrarios a lo dispuesto en el convenio de transferencia.

Por su parte, la fundación expone que tales indemnizaciones estaban pactadas en los respectivos contratos de honorarios en caso de desvinculación anticipada de los colaboradores, y que el desahucio respondió al requerimiento efectuado por la propia subsecretaría.

Precisado  lo  anterior,  el  tercer párrafo de la cláusula sexta del convenio de transferencia dispone que “La subsecretaría no financiará con recursos de este convenio el pago de indemnizaciones de carácter convencional o voluntaria ni sumas o prestaciones que tengan su origen en incumplimientos en que incurra Fundación Imagen de Chile respecto de la normativa laboral, previsional o tributaria, aplicable al respectivo contrato”.

Pues bien, teniendo presente que el referido acuerdo excluyó el financiamiento de indemnizaciones convencionales o voluntarias con cargo a los recursos de que se trata, esto es, de aquellas libremente acordadas entre la fundación y sus colaboradores, el rechazo de la rendición de estos haberes se ajustó a derecho (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 9.569 y 20.268, ambos de 2019).

III.- Sobre la rendición de los gastos por la suma de $ 17.046.920.932 del contrato de prestación de servicios a suma alzada de “GL Events Exhibitions Chile Spa” (GL).

En relación a estos gastos, la subsecretaría consulta si procede subsanar su observación y aprobar los pagos efectuados por FICH a la productora GL, atendido que, en su opinión, los productos entregados conforme al contrato suscrito entre ambas entidades privadas no dicen relación con el avance de las actividades establecidas en el convenio de transferencia, pues no habría correspondencia entre los estados de avance físico de obra y financiero y dichos egresos.

A su turno, FICH estima que debiesen aprobarse tales gastos porque se enmarcan dentro de los objetivos del convenio de transferencia, agregando que resulta contradictorio que se solicite la acreditación del 100% del avance de las obras, ya que con cargo a la transferencia entregada solo se financió el 62,5% del precio final del contrato con GL.

Sobre esta materia, cabe señalar que para efectos de ejecutar la línea de trabajo N° 2 “Logística y construcción de instalaciones y servicios para evento COP” del convenio de transferencia, la cláusula 2.1 del contrato suscrito entre FICH y GL encargó la prestación a suma alzada de los servicios descritos en su “Anexo 1 del Apéndice A, que incluyen entre otros el diseño, habilitación e instalación de las estructuras requeridas para la realización y operación del Evento y el desmontaje del mismo”.

Luego, sus cláusulas 13.1 y 13.2 preceptuaron que FICH pagaría el precio único de $ 32.607.000 dólares más el impuesto al valor agregado, de conformidad con el calendario de pagos y productos entregables señalados en el anexo N° 4 de su Apéndice A.

Dicho anexo N° 4 convenía que entre el 23 de mayo y el 30 de octubre de 2019, FICH debía sufragar el 62,5% del valor contractual, equivalente a la aludida cifra de $ 17.046.920.932, contra la entrega de productos tales como, “memoria técnica-especificaciones técnicas de las salas, del broadcast, del audiovisual, de la seguridad, IT, servicios adicionales y zona verde, detalles de servicios de mantenimiento, limpieza”, el “plan de protección específico de salud y seguridad” y la  “Elaboración del diseño interior funcional y técnico para la zona azul”.

Por otra parte, el párrafo segundo de la cláusula quinta, del convenio de transferencia entre la Subsecretaría del Medio Ambiente y FICH, dispone que esta última “deberá arbitrar las medidas que aseguren el correcto y eficiente gasto de los fondos que se le transfieren y adoptar los resguardos que correspondan, tendientes a cautelar el debido cumplimiento de los contratos que celebre durante el desarrollo del programa de actividades contenidos en el anexo N° 1”.

Agrega la letra b) de dicha cláusula que FICH deberá presentar en forma mensual a la subsecretaría un informe de rendición de gastos, debiendo incorporar en él, conforme a su numeral 4°, los respaldos indicados en el “anexo N° 2 de rendiciones” del convenio, “según tipo de gasto”. Tal anexo prevé como documentación de respaldo para los “Gastos instalación y logística eventos COP25 (contrato de productora ligado a Línea 2)”, entre otros, la entrega de “Estados de avance de los servicios contratados”.

Precisado lo anterior, conforme al principio de legalidad del gasto público, consagrado en los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política; 2° y 5° de la ley N° 18.575; 56 de la ley N° 10.336 y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, los servicios públicos deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley y, en el orden financiero, atenerse a las disposiciones que al efecto regulan el egreso (dictamen N°80.238, de 2011).

De este modo, del estudio de los antecedentes se aprecia que la ocurrente tiene el deber de requerir a FICH la rendición de todos los recursos que le transfirió, exigiéndole la entrega de informes sobre el estado de avance de los servicios contratados hasta la paralización de su ejecución, a saber, el 30 de octubre del año 2019, los que involucran no solo obras físicas, sino también una serie de otras actividades que fueron previstas tanto en la línea de trabajo N° 2 del Anexo N° 1 del convenio de transferencia, como en los Anexos 1 y 4 del Apéndice A del contrato de prestación de servicios a suma alzada con GL.

Asimismo, se advierte que los caudales entregados a la fundación solo financiaban una proporción de los costos que tenía la actividad encargada a GL, dado que el resto debía ser solventado con donaciones de privados y otros aportes -según el citado artículo 1° de la ley N° 21.157-, por lo que solo resulta posible exigir a FICH que acredite el estado de avance de los servicios encargados a GL hasta el porcentaje financiado con recursos estatales.

Seguidamente, de los antecedentes aportados por FICH se advierte que, en general, GL realizó actividades relacionadas con aquellas exigidas en los referidos instrumentos, según se aprecia en las fotografías autorizadas ante notario que se han tenido a la vista.

En conclusión, en base a los criterios anteriores, la aludida subsecretaría deberá verificar el estado de avance de todos los servicios contratados al 30 de octubre de 2019, y ponderar si estos corresponden a gestiones útiles para efectos de constatar que se haya cumplido, al menos, con un 62,5% del encargo encomendado.

IV.- Sobre la rendición de los gastos por la suma de $ 348.610.500 del contrato de arrendamiento de 3 UPS (equipos de alimentación ininterrumpida de energía eléctrica) a “Selecom Comunicaciones y Energía Limitada” (Selecom).

Al respecto, la subsecretaría consulta si es procedente mantener el rechazo de tales egresos considerando que el servicio no fue prestado por la arrendadora, o si corresponde reconsiderar dicha decisión dado que el contrato de FICH con Selecom estipuló el pago del 100% del precio “frente a la cancelación del servicio, y que el proveedor tenía a disposición los servicios contratados y no se pudo hacer efectivo por el término anticipado de la COP25”.

A su vez, la fundación solicita que se apruebe el pago total del contrato de arriendo, ya que Selecom habría incurrido en los gastos necesarios para la adquisición e importación de los equipos UPS requeridos  por  la  ONU  -que  no  se  encuentran  en  Chile-,  habiéndolos mantenido en su bodega, disponibles para su instalación en el lugar del evento, hitos contractuales que le darían derecho a la contraprestación monetaria.

Sobre la materia, la cláusula segunda del contrato suscrito el 30 de agosto de 2019 entre FICH y Selecom indica que el “servicio de arrendamiento, de Equipos UPS y de operación y mantenimiento de los mismos” comprendía su transporte de ida y vuelta, instalación, conexión, puesta en marcha y operación, debiendo quedar instalados y comprobado su funcionamiento a más tardar el 30 de noviembre de 2019 en la comuna de Cerrillos, y disponer de 2 técnicos certificados permanentemente a disposición por toda la duración del evento.

Su cláusula cuarta, numeral 4.1, consigna que el precio total se pagará con un 50% a la fecha de firma del contrato y el 50% restante “una  vez  recepcionados  los  Equipos  UPS  en bodegas del proveedor para posterior ser debidamente instalados en las zonas y en la fecha indicadas en la cláusula 2 precedente a plena satisfacción del Cliente”.

Luego, su numeral 4.3 agrega que para efectos del pago del referido saldo restante “Selecom solo podrá emitir la factura correspondiente una vez que la contraparte técnica del Cliente dé su recepción conforme de la instalación y funcionamiento”, quedando FICH facultada para rechazar las facturas que no cumplan con el proceso de recepción conforme, acorde con lo prescrito por su numeral 4.5.

Por otra parte, cabe recordar que FICH tiene la obligación de entregar, entre otros antecedentes de respaldo, un informe del estado de avance de los servicios de arriendo convenidos, de acuerdo al anexo N° 2 del convenio de transferencia en estudio.

En consecuencia, para efectos de determinar la procedencia del gasto de que se trata, compete a la subsecretaría ponderar el grado de avance que poseen las gestiones desarrolladas para posibilitar la concreción de las actividades comprometidas, teniendo presente que tales prestaciones no pudieron ejecutarse en su integridad por un hecho no imputable a las partes.

Finalmente, respecto a la consulta de la subsecretaría sobre la procedencia de diversos gastos operacionales por la suma de $ 235.166.000, efectuados por FICH con cargo a la línea N° 3 “Administración y Operación” del convenio de transferencia, a su juicio, erróneamente excluidos de ese instrumento, cabe señalar que dado que se encuentra en trámite de toma de razón el acto administrativo que modifica dicha convención en esta materia, los planteamientos formulados serán analizados en el correspondiente examen de legalidad.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República