Dictamen N° E33624

Texto del dictamen

Nº E33624                               Fecha: 04-IX-2020

El Prosecretario de la Cámara de Diputados, mediante oficio Nº 48.247, de 2020, ha remitido a esta Contraloría General la consulta efectuada por el diputado don Diego Ibáñez Cotroneo, respecto de la jurisprudencia administrativa de este origen en materia de publicidad y plazos relativos a los planes de manejo y planes de trabajo contemplados en la ley Nº 20.283, sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, y los planes de manejo regulados en el decreto ley Nº 701, de 1974, sobre Fomento Forestal, en relación con la aplicación supletoria de la ley Nº 19.880.

Se tuvo a la vista lo informado por los Ministerios del Medio Ambiente y de Agricultura y por la Corporación Nacional Forestal (CONAF).

Al respecto, la ley Nº 20.283 en su artículo 2º, Nº  18, define el plan de manejo como el instrumento que, reuniendo los requisitos exigidos, planifica la gestión del patrimonio ecológico o el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales de un terreno determinado, resguardando la calidad de las aguas y evitando el deterioro de los suelos. En tanto, la definición de plan de trabajo se encuentra contemplada en el artículo 1º, letra j), del reglamento general de dicho cuerpo legal, contenido en el decreto Nº 93, de 2008, del Ministerio de Agricultura, estableciendo que es el instrumento que regula la corta, destrucción o descepado de las formaciones xerofíticas de un terreno determinado, procurando el resguardo de la calidad de las aguas y evitando el deterioro de los suelos.

A su vez, el artículo 5º de la ley señala que “Toda acción de corta de bosque nativo, cualquiera sea el tipo de terreno en que éste se encuentre, deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la Corporación. Deberá cumplir, además, con lo prescrito en el decreto ley Nº 701, de 1974. Los planes de manejo aprobados deberán ser de carácter público y estar disponibles en la página web de la Corporación para quien lo solicite”. El plazo de que dispone esa Corporación para pronunciarse sobre un plan de manejo, así como el efecto de la falta de pronunciamiento se encuentran consignados en el artículo 8º de la citada ley.

En materia de publicidad, el artículo 9º del mismo cuerpo normativo prescribe que la CONAF deberá llevar una nómina o sistema de información, consolidado por provincias, ambos de carácter público, en los que consten los planes de manejo aprobados, y certificará su existencia respecto de un determinado predio a quien lo solicite. La información que debe contener este registro, se encuentra establecida en el artículo 29 del citado reglamento.

Por su parte, el artículo 60 de la ley preceptúa que la corta, destrucción o descepado de formaciones xerofíticas requerirán de un plan de trabajo previamente aprobado por la CONAF, que deberá considerar las normas de protección ambiental ahí señaladas. A su vez, el artículo 6º del reglamento aludido establece que la CONAF deberá pronunciarse sobre la aprobación o rechazo de la solicitud de planes de trabajo, en un plazo no superior a los 45 días hábiles, contado desde la fecha de ingreso de la solicitud a la Corporación.

Finalmente, el artículo 62 de ese cuerpo legal precisa que en todas aquellas materias que no se encuentren expresamente reguladas en el mismo, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de la ley Nº 19.880.

A su turno, el artículo 2º del decreto ley Nº 701, de 1974 -cuyo texto fue sustituido por el decreto ley Nº 2.565, de 1979- define el plan de manejo como el instrumento que, reuniendo los requisitos que se establecen en este cuerpo legal, regula el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables de un terreno determinado, con el fin de obtener el máximo beneficio de ellos, asegurando al mismo tiempo la preservación, conservación, mejoramiento y acrecentamiento de dichos recursos y su ecosistema. Por su parte, sus artículos 8º y siguientes se dedican a regular los plazos del pronunciamiento y la consecuencia de su omisión dentro de dichos lapsos.

A diferencia de la ley Nº 20.283, el decreto ley Nº 701 de 1974, no considera su integración mediante las disposiciones de la ley Nº 19.880.

En relación con este último texto legal, el inciso primero de su artículo 1º prevé su aplicación supletoria en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales. Luego, el inciso primero del artículo 2º fija su ámbito subjetivo de aplicación, al señalar que “Las disposiciones de la presente ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa. También se aplicarán a la Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades”.

En ese contexto normativo, la jurisprudencia administrativa de esta proveniencia -contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 13.203 y 53.157, de 1975; 12.726, de 1995; 15.851, de 2006; 75.374, de 2013; 5.326, de 2018- ha venido sosteniendo que la CONAF mantiene la calidad de corporación de derecho privado, sin que integre la Administración del Estado. Producto de lo anterior, mediante sus dictámenes Nos 24.058, de 2007 y 77.837, de 2015, esta Contraloría General ha manifestado que no procede aplicar respecto de dicha Corporación la normativa de la ley Nº 19.880, en atención a su naturaleza jurídica. Lo anterior, por cierto, a menos que una ley expresamente disponga lo contrario, como precisamente acontece con la ley Nº 20.283, tal como se indicara en el dictamen Nº 44.125, de 2009.

Sin embargo, se ha estimado pertinente efectuar un reestudio de la materia, teniendo en consideración la necesaria aplicación del principio de realidad que debe orientar la labor interpretativa del Derecho Administrativo y la búsqueda de soluciones interpretativas que armonicen y uniformen el actuar de las entidades a través de las cuales el Estado ejerce sus funciones.

En efecto, desde la dimensión orgánica, cabe recordar que CONAF integra el denominado Sector Público por expresa disposición del artículo 2º del decreto ley Nº 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado. De igual modo, cuenta con una planta de personal fijada por el decreto con fuerza de ley Nº 1.181, de 1977, del Ministerio de Hacienda. Sus vehículos se rigen por el decreto ley Nº 799, de 1974, que establece normas que regulan el uso y circulación de vehículos estatales. Por último, sus recursos se contienen anualmente en la respectiva Ley de Presupuestos del Sector Público.

Desde la perspectiva funcional, en tanto, corresponde a CONAF la ejecución de acciones orientadas a la satisfacción de necesidades públicas, debiendo, en virtud de lo dispuesto en la letra i) del artículo 3º de sus Estatutos, cumplir las funciones que los diversos cuerpos normativos le hayan encomendado. Entre ellas, el legislador ha asignado a dicha Corporación funciones de naturaleza pública, atribuyéndole un conjunto de potestades o prerrogativas para su cumplimiento. Esto es precisamente lo que sucede con la ley Nº 20.283 y con el decreto ley Nº 701, de 1974.

En esos términos ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional en sentencia rol Nº 1.024, de 2008 -acerca del proyecto de ley aprobado sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal-, la que en sus considerandos octavo a vigesimotercero, analiza la naturaleza jurídica de CONAF, concluyendo que dicha Corporación es un organismo técnico que ejerce funciones públicas -tal como lo ha señalado reiteradamente la Contraloría General de la República-, declarando la constitucionalidad de las disposiciones que le asignan funciones cuyo cumplimiento envuelve ciertamente el ejercicio de potestades públicas.

En suma, se trata de una institución que, aunque formada bajo el derecho privado, ha sido creada por el Estado para la satisfacción de necesidades de la comunidad, con un reconocimiento legal que se consagra, precisamente a partir de la dictación del decreto ley Nº 701, de 1974, para cuyo efecto le han sido atribuidas potestades públicas, siendo financiada a través de los recursos que se consultan anualmente en la Ley de Presupuestos del Sector Público. De esta manera, y no desarrollando CONAF actividades económicas que justifiquen la exclusión del Derecho Administrativo, procede concluir que esa entidad se enmarca en el concepto de órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa.

Como consecuencia de lo anterior, resulta aplicable la ley Nº 19.880 a los procedimientos desarrollados por esa Corporación, en su condición de órgano público de carácter técnico, incluyendo no solo a aquellos enmarcados en la ley Nº 20.283, sino también a los previstos en el decreto ley Nº 701, de 1974, en cualquier caso, con el carácter supletorio fijado por su artículo 1º. Entender lo contrario, es decir, que los primeros se sujetarían a la citada ley Nº 19.880, mientras que los segundos no, atentaría contra la unidad del régimen de actuación de CONAF, frustrando los fines de la regulación del procedimiento administrativo en cuanto garantía de los derechos de los interesados y como mecanismo para la obtención de decisiones públicas acertadas.

Por las razones antedichas cabe también concluir que los principios constitucionales de transparencia y publicidad, como también el de probidad administrativa, previstos en el artículo 8º de la Constitución Política, resultan aplicables a la Corporación Nacional Forestal (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 5.665, de 2014; 328, de 2016; y 13.699, de 2018, entre otros).

Reconsidera parcialmente, en lo que se contraponga con el criterio consignado en este pronunciamiento, la jurisprudencia contenida en los dictámenes Nos 13.203 y 53.157, de 1975; 12.726, de 1995; 15.851, de 2006; 24.058, de 2007; 75.374, de 2013; 77.837, de 2015; 5.326, de 2018; y toda otra jurisprudencia en contrario.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República